關於公投的6個Q&A:廢掉門檻會讓少數綁架多數?不廢才會

Photo Credit: Chang Chaotang
唸給你聽

最近關於台灣的公投法有許多討論,這邊蒐集一些常見的問答來給大家參考。

Q1:台灣的公投門檻到底高不高?

首先,一定要區分的是:「成案門檻」和「通過門檻」是兩件完全不同的事情。前者是說誰可以發起公投、多少人連署之後可以拿來公投;後者是說公投的時候要有多少人出來投票才算數。通過門檻由兩項組成:1投票率門檻,2同意人數門檻。所謂的「雙二一」指的就是投票率要選舉人數的一半、同意票必須是出來投票的人的一半。通常有1就會有2,因為公投案就是同意和不同意兩種選項,自然是要出來投的人超過一半支持才會是多數;但是有2不一定有1。因此這邊主要先來討論投票率門檻。

若以世界上主要民主國家全國層級的公投來看,使用「簡單多數」就可以通過公投的,包括瑞典、法國、奧地利、盧森堡、冰島、愛爾蘭、芬蘭、捷克、希臘、土耳其;「聯邦制國家」有規定全國層級公投的有澳洲和瑞士,他們也規定全國層級議案必須各州用簡單多數通過;僅有「諮詢性公投」(即沒有強制力)的英國、比利時、荷蘭也都是使用簡單多數,不設立任何投票率門檻

採用雙二一門檻的,就只有台灣。投票率加上同意票門檻比台灣嚴的,只有克羅埃西亞(涉及主權以及對外關係的法案)、拉脫維亞(修憲)以及丹麥(修憲);
有規定50%投票率門檻(但無同意票門檻)的還有保加利亞、俄羅斯,以及義大利規定是「廢除法案公投」為50%門檻,另外還有一些國家是「具有強制力」(投完一定要執行該政策)的法案是50%門檻,例如立陶宛、波蘭和葡萄牙等五國。另外,有設投票率門檻的還有:丹麥(公投案30%);政府常常拿來比較的韓國是1/3。美國沒有聯邦層級的公投規定,但各州都有公投法,投票率門檻不一;一般州法律複決,絕大多數州是採簡單多數。德國跟美國類似,大多數的邦是採簡單多數。日本只限定於修憲進行公民投票,而且「沒有」設立投票率的門檻。江院長在之前立院備詢時回答說有「許多國家都是雙二一」、「台灣的門檻不算嚴」,應是一時口誤,或將各種成案門檻和通過門檻搞混了。

暨南大學陳彥錚教授整理了完整清楚的圖表解說台灣針對一般公共政策的公投「通過門檻」是有公投法的國家當中最嚴格無誤

以上舉例可能還有一些遺漏的,但是可以確定的是,絕大多數國家都沒有設立投票率門檻,尤其是針對公共政策的公投,更不應該設門檻。而且,有設投票率門檻的國家當中,投票率未達標都是將該次公民投票視為「無效」,但只有台灣是規定該公投「否決」

重點是,公投法的制定是拿來「解決重大爭議」用的,不是拿來「否決議案」用的。所以,一般的公共政策公投,根本就不應該設立投票率門檻。既然制定了公投法讓全民來決定重大爭議的政策,又何必設下高門檻呢?(請看Q2進一步說明)

至於「成案門檻」,可以另外討論。我國的公投成案門檻應該算是中間偏高,不算是最嚴,但也不低。

Q2:廢除門檻會讓少數綁架多數?到底為什麼公投法被稱做「鳥籠公投」?

完全不用擔心廢除門檻會讓少數綁架多數,因為多數意見只要去投個票就行了啊!如果是多數意見,自然就是依多數意見通過,沒有少數綁架多數的狀況會發生。

事實上,有投票率門檻才是讓少數綁架多數。根據投票率的門檻,我國各級選舉最高的投票率是總統選舉約75%(也就是本來就會有25%的人因各種原因而不去投票),假設公投案也達到這麼高的投票率(事實上不太可能,就連縣市長選舉的投票率都才六成而已),所以反對公投議案的人只要掌握不到25%就可以否決議案了,因為這樣一來投票率就無法超過五成。過去台灣的六項公投案都是因為投票率不到而否決,且主要政黨都是拼命宣傳「不要領票」,而不是「反對議案」。

現行50%的規定,贊成提案的人至少要是反對的兩倍,才不會被否決。否定提案的人只要不去投票就行了,去投票反而會幫助公投案通過。這就是公投之所以被稱做「鳥籠公投」的原因之一。

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*補充網友提問:「只要掌握不到25%就可以否決議案,那麼要反核四運轉的話,公投提案是不是應該設成:『我贊成核四運轉』,讓這個案子沒過,就達到目的了?」

我的回答:是啊,現在就是「反核四」的人拼命要投「贊成核四」的公投,政府則是要來投「停建核四」公投。就像之前2010年反對ECFA的台聯拼命要爭取贊成簽訂ECFA的公投。可見,50%的投票率門檻就是會讓大家拼命要來「反面表列」。若真的來投了,是有達到目的沒錯,但一樣會被另一方的人質疑有問題。所以最好的方式就是不要列投票率門檻,讓贊成和反對方的人都有動員的義務。(註:所以,林義雄先生以及許多公民團體都訴求要先修正公投法,然後再來公投,而不是直接來玩正反表列的遊戲)

* 補充底下留言的網友試算:為什麼贊成提案至少要是反對者的兩倍才不會被否決?
台灣全國性選舉,最高投票率的一次約80%,也就是只有80%人民會出來投票(實質投票率)。假設現在有個議題,人民贊成與反對是60% : 40%,現在贊成者出來投票,80% x 0.6 = 48%(即有48%的投票率),那麼只要反對者都不出來投票,就未達50%門檻,依台灣現行規定,投票率未達50%,公投案視為「否決」(注意不是公投無效喔)。因此議題的贊成反對比,約要達到63% : 37%,乘上實質投票率的80%之後,投票人數才能超過50%。
而這還是用歷史最高投票率的方式去算,若依照2012年總統大選,投票率不到75%,算起來,贊成反對比,就必須達到67% : 33%,公投才能夠通過,否則反對者只要通通不投票,讓投票率未達50%,即自動否決,這就是為什麼,贊成提案「至少」要是反對者的兩倍,才不會被否決。

Q3:可是,有許多文章在討論公投門檻很重要。

(例如:各國公投重大議題 門檻多嚴謹公投門檻之跨國比較分析

是的,公投門檻很重要,但這些文章裡面講的都是「成案」的門檻,而非「投票率」的門檻。成案門檻討論的是:要有多少人提案、多少人連署、誰可以發動公投。

我們的公投法規定,第一階段需要約10萬人連署提案(合格選民總數0.5%),第二階段需要約100萬人連署(選民總數5%),才能成案。這個門檻也真夠高的了。

如果都有100萬人連署了,又何必像馬總統和江院長說的那樣「只有幾個人出來投票就能決定國家政策」?如果擔心被少數綁架,那「多數」為什麼不直接去投個票就好了?所以說,要討論門檻必須先區分不同的門檻概念。

Q4:有門檻的設立,公投才有正當性?

學術研究論文都已證實:高投票率門檻的設置,讓選民無法反映真實的想法;選民理性判斷的「均衡」會落在「直接棄權」不去投票,而非根據真實意見去投票。所以,高投票率門檻反而會讓選民不去投票,降低正當性

參考來源:

再說,我們的各級選舉也都沒有規定投票率門檻。許多的補選(立委、民代等),投票率三成多、四成的比比皆是,難道我們會說他們沒有正當性?關鍵在於,選舉本來就是應該把不去投票視為棄權,而不是視為否決。設立投票率門檻等於是把不投票視為否決。

再進一步思考,難道第一題舉出的那麼多國家的公投都沒有正當性?

Q5:馬總統說停建核四股市會大跌?

2000年停建核四的時候,遇上了全球的科技股.com泡沫破裂。當年美國NASDAQ指數從2000年十月底到隔年十月跌了53%,同期以科技股為主的台灣股市跌幅則是39%。當然我們無法斷定核四對台灣經濟發展沒影響,但是牽拖台股跌是因為核四,那就是完全忽略了國際經濟因素。

就像之前太陽花學運,政府說害股市跌,但鄉民發現其實是國安基金拼命賣超,跟學運的關係並不大,而且整體來說股市在這段期間(3/18~4/10)是上漲的。補充4/28最新的資訊「外資首度發聲 沒核四GDP仍有3.38%」:「德意志證券首度發出正式報告表示,相關議題市場情緒為負面,但預估對台股短線基本面影響有限」;「德意志證券指出,根據政府和台電相關預期,台灣在2020年前,在電力需求的高峰時段仍可供應無虞,即使沒有核四建案,GDP仍可有3.38%的水準,預期政府會在公投前公開相關的能源政策」
再退一步來說,難道我國重大政策必須以股市漲跌為依歸?這並不是個合理的判準。

Q6:公投法是民進黨通過的,不可以修正。

事實上,2003年公投法的制定,是以國民黨和親民黨的版本為主,而當時主要起草人之一的立委陳文茜自己很得意地把公投法稱做「鳥籠公投」。(有興趣可以google「鳥籠公投 陳文茜」;立法過程可參考這篇文章〈鳥籠公投誰搞的?還原公投法立法原貌 立委提案、表決狀況現形〉。重點是,不論2003年制定的時候版本是誰的,公投法的內容真的是很有問題,現在該修了

附註:民進黨提出的「核四公投特別法」原本就是要採用簡單多數來公投核四,不需要投票率和同意票的門檻。在馬總統和蘇主席會面後,民進黨的讓步是保留25%的「同意票門檻」,但「投票率」仍然不設限(投票率設限的話,就還是讓反對方不需要動員即可輕易否決)。

(推薦閱讀:鳥籠公投、鳥籠罷免,以及一些核四的小故事

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