民視新聞台斷訊,是否將成為第四台秩序重整的開始?

民視新聞台斷訊,是否將成為第四台秩序重整的開始?
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許多消費者對既有的廣電環境多有批評,包括節目內容不佳或是重播率高等,但至少仍維持相對多元的環境,一旦有線電視業者擁有絕對權力,未來的發展反而更令人擔憂。

文:方士玉(政治工作者)

五月初,桃、竹、苗、台中等地的TBC有線電視收視戶,看不到民視新聞台,理由是TBC與民視新聞台就授權費用未達成協議,TBC也未獲得民視新聞台的臨時授權,因此暫停播出。這個事件看起來似乎僅是授權費用的問題,但細繹其脈絡,才會了解這個問題是有線電視產業20年來的問題,而且這個事件只是個開始,未來恐怕會有更多類似的爭議與大規模斷訊發生。

一、有線電視與MOD的潛規則

從法規上而言,有線電視與MOD的適用法規不同,主管機關的規範管制強度也不同。但對消費者收看習慣而言,有線電視與MOD並無差別,同樣是一個機上盒來看電視,只是兩者的頻道內容差異很大。傳統強勢的頻道,在MOD上都無法看到,例如東森、緯來、TVBS等頻道。據說主要的原因是因為有線電視與MOD之間存在潛規則,只要頻道敢上架MOD,有線電視業者很有可能會強硬對待頻道業者,舉凡移頻、下架、降授權費等諸多手段。舉一個可能的例子,2016年7月間,三立新聞台因為上架MOD,即遭台數科有線電視自54台移頻到70台,即便NCC即刻開罰要求改善,三立新聞台在回復到54台後,也馬上自MOD下架。

在許多相關的公聽會、學術研討會中,也經常可以聽到頻道業者自訴這樣的潛規則,在在證明這個潛規則不是空穴來風。即便這個潛規則可能有違反公平交易法等相關法令之虞,頻道業者衝撞這個體制的成本也實在太高,要獲得公部門、法院的有利判斷也是曠日費時、緩不濟急,都讓頻道業者謹守這個潛規則。

而民視新聞台與TBC的斷訊爭議,也被懷疑與潛規則有關。2017年11月,民視新聞台上架MOD,凱擘有線電視隨即向NCC申請下架民視台灣台與民視第一台,NCC初步認為可能是潛規則表示要啟動調查後,凱擘有線電視隨即對外解釋僅是年度例行調整,但隨即撤回該申請。但從12月開始,凱擘、台固、TBC等有線電視業者,表示與民視新聞台的授權協議可能破局,在2018年隨時可能斷訊,TBC甚至直接向NCC申請下架民視新聞台。奇怪的是,有線電視對其他頻道都沒有授權費用問題,獨獨對民視新聞台有授權費用的問題,也因此被懷疑是「潛規則」運作的結果。

接下來的故事即眾所皆知,2018年開始,雙方對授權價格一直無法達成共識,即便經過NCC十幾次調處依然未果,最後導致TBC停播民視新聞台。

二、有線電視頻授權金分配規則

在有線電視架上的頻道,在授權費用上,基本上可以分成三種類型:第一種是可以取得授權金的頻道,大多集中在2至80頻道;第二種則是要付上架費給有線電視系統的頻道,例如購物頻道或是宗教頻道等;第三種則是免上架費也免授權費的頻道,也就是俗稱兩免的頻道。

目前有線電視頻道授權費用的分配,主要也是在2000年後,由當時各大頻道、系統業者政治角力的結果。至於後來才進入市場的頻道,大多是分不到授權費用。例如壹電視新聞台,在黎智英時代,甚至無法上架有線電視,直到轉售年代集團後,縱使年代集團藉由頻道代理商的地位,安排上架有線電視,但也只是「兩免頻道」,無法分得授權費用。近年來,中華職棒的電視轉播權由過去一台獨播,轉為四隊分別授權,某些新進的頻道縱使轉播中華職棒,有一定的收視群眾,在有線電視上依然無法分得授權費。

CPBL 中華職棒
Photo Credit: CPBL 中華職棒
三、民視與有線電視系統之授權費用爭議

1. 民視與凱擘系統

對凱擘系統而言,凱擘過去兼營頻道代理商,民視新聞台即是由凱擘所代理,然而因為凱擘等三大頻道代理商被公平交易委員會以違反公平交易法為由連續開罰後[1],凱擘於2017年底斷然決定放棄頻道代理商,原本由凱擘代理的東森、緯來兩大公司轉由其他頻道代理商代理,而民視新聞台則決定自行洽談授權。

民視公司則繼續對凱擘系統主張過去的授權價格,但凱擘系統則主張民視既然已經在MOD上架,對有線電視市場已非獨家授權,原本的授權費用應有一定程度的調降等理由,希望民視新聞台調降授權費用。

2. 民視與TBC系統

對TBC系統而言,過去TBC系統多數的頻道採購,是委託其他頻道代理商辦理,因此TBC僅需要支付一筆主要費用予頻道代理商,而頻道代理商再與各頻道簽約授權。2017年底,TBC宣布不再透過頻道代理商洽談授權,傾向與各頻道議約談判,因此今年是第一次TBC與民視親自談判。

民視主張,過去民視每年都有從頻道代理商分得授權費用,因此絕對不是免授權費用的頻道,因此主張與過往接近的授權費用為基礎來談判,同時也希望爭取民視旗下的民視台灣台、民視第一台共同上架TBC。

但對TBC而言,根據相關報導內容,TBC認為過去從未支付給民視任何費用,就算頻道代理商願意分授權費用給民視,也不代表民視新聞台在市場上有相當的行情,因此堅持民視應為「兩免頻道」,且不願意上架民視另外兩台,似乎到2018年4月底才提出一定報價。

3. 授權費用爭議的開端

雙方的授權費用爭議,究竟是單純商業考量,抑或是真的有MOD潛規則的報復,各說各話。但這次授權費用的爭議,肯定只是未來一連串爭議的開端。

從主管機關的角度出發,系統與頻道就授權費用發生爭議,相關法規僅定有NCC得介入調處,但調處並無強制力,NCC無法強制任一方接受任何條件,僅能充當和事佬的角色。過去有線電視市場幾大勢力的均衡態勢,在授權費用發生爭議時,多能透過幾個勢力談判協調處理,無須NCC高度介入,但近期有線電視產業板塊發生變化,過去的均衡態勢已經慢慢瓦解,授權費用的爭議也不再能透過勢力均衡的方式來處理。但因為法規的不足,NCC也無法強力介入授權費用,最終只能在多次調處後,因協商破裂而停播。

在既有的勢力發生變動後,未來系統與頻道商對授權費用的爭議只會越來越多,特別是某些頻道商與系統商間素有嫌隙,雙方的衝突已經無法避免。

四、有線電視產業的權力結構變化

NCC雖然作為有線電視的主管機關,但現實是過去有線電視產業幾乎是由產業間各個巨頭勢力主導,NCC頂多只能扮演維持既有秩序的角色,頻道上下架與授權費用,最終還是談判與妥協的結果。加上既有廣電三法對於頻道上下架的相關規範確有不足,雖然NCC有審議許可的權力,但相關審議標準並非明確,而且對系統業者公平上下架的要求頂多只是宣示性的條文,授權費用的問題也只能調處,在在顯示NCC法規工具的不足,在未來頻道業者與系統業者爭議頻傳後,NCC恐怕也無法有效監理管制。

也就是說,過去有線電視市場的風平浪靜,不全然是NCC監理下的秩序,毋寧是有線電視產業中幾大勢力的互相平衡而已。然而,近來有線電視產業因為有線電視系統的相關併購,以及頻道代理商變化等,慢慢打破過去的平衡,牽制系統業者的力量也慢慢式微。近來部分有線電視系統業者也已經開始強力挑戰NCC的立場,屢次向NCC申請變動「既有秩序」下的頻道,包括相關的移頻與下架等。NCC的立場大概也很難再獨善其身,但因為相關公平上下架與審議標準的不足,很難做出讓各界信服的決定,讓NCC在相關案件似乎都只能以拖待變。

而有線電視系統的絕對權力,讓有線電視系統決定頻道上下架、移頻與授權費用多寡等,最終可能導致產業失衡,使有線電視系統掌握一切,甚至可能決定台灣的消費者可以看到那些頻道與內容,對於扶植我國影視內容產業的政策並非益事。更讓人憂心的事,若因為商業因素以外的考量而決定有線電視系統的頻道內容,例如政治因素或是中國因素,甚至可能影響我國媒體與言論自由,對政府、人民與民主制度都不是好事。或許許多消費者對既有的廣電產業環境也多有批評,例如節目內容不佳或是重播率高等,但至少現況是相對多元的環境,反而未來的發展讓人相當憂心。

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Photo Credit: Toshiyuki IMAI@Flickr CC BY-SA 2.0
五、政策與立法建議

1. 促進市場競爭

有線電視市場,在個別經營區內,絕大多數都只有單一有線電視系統經營者,處於獨占的市場地位,即便在NCC開放有線電視跨區經營後,部分經營區開始出現新進系統業者競爭。

然而有線電視系統原本就屬於高資本投入產業,新進系統經營者短時間內難獲利;其次,既有有線電視系統藉由頻道代理商,以不公平競爭的手段提高新進系統經營者之頻道授權費用,造成新進系統經營者的經營成本過高,也不利於市場競爭。公平交易委員會對系統經營者與頻道代理商的不公平競爭已經連續開罰兩次,對有線電視市場競爭有一定助益;反觀主管機關NCC,從未對新進系統經營者遭受不公平競爭表示過任何意見,更遑論具體行政作為,NCC對新進系統業者受到的不公平競爭,實有更積極作為之必要。

次以,MOD雖然不是有線電視系統,不適用有線廣播電視法。然而NCC已於2017年初公告《有線廣播電視法》第37條第5項「供公眾收視聽播送平台」之範圍,包括MOD。意即有線廣播電視法第37條第4項「不得以不正當方法給予差別待遇」之範圍包括MOD。從市場的角度觀察,MOD與有線電視兩者之技術雖然略有不同,適用不同法規也肇因於黨政軍條款,但服務之本質接近,應有視為同一競爭市場之空間。因此,政策上使MOD與有線電視能在同一市場公平競爭,應有政策之正當性與合理性。

姑且不論MOD受限於黨政軍條款而不得自組頻道的問題,MOD確實因為前述的潛規則,而無法招攬傳統強勢的頻道至MOD上架,導致部分對傳統強勢頻道有需求的消費者僅能選擇有線電視,從而阻礙了MOD與有線電視市場的競爭。

主管機關NCC亦從未對MOD的潛規則未曾明確有過「具體行政作為」。2016年7月,三立新聞台遭台數科移頻,NCC未對潛規則疑慮處理;2018年11月,凱擘申請下架民視台灣台、民視第一台,NCC表示啟動調查後,在凱擘撤回申請後,NCC隨即終止調查;2018年5月,民視新聞台在TBC停播,NCC也僅表示啟動調查。「啟動調查」似乎就像「狼來了」一般的口號,MOD與頻道業者大概也不對NCC抱有任何期望,NCC不只應該要真正的啟動調查,也應該要將調查報告向外界公布,更應該對MOD的潛規則有更明確積極的政策作為。

促進新進有線電視系統業者與既有有線電視系統業者競爭,以及促進MOD與有線電視系統競爭,《有線廣播電視法》第37條第4項足已,這個問題並非法規範的不足,僅是NCC的消極作為而已。

2. 公平上下架機制

MOD作為開放平台,不得拒絕頻道上架、組合頻道,在MOD訂定的營業規章中,明訂了上架費用、分潤費用及相關費用,頻道商可以自訂售價,消費者支付的收視費用,MOD也只能依照規定收取一定的分潤費用,頻道商則取得剩餘費用。因此,頻道商只要支付相關費用,都可以任意上架,在MOD並無任意上下架以及授權費用的爭議,此即是開放平台的經營模式。

但在有線電視系統則不然,有線電視系統的經營模式採取「統包統賣」,也就是由系統業者自行決定要採購、組合哪些頻道,頻位也由系統業者決定,因此系統業者決定要採購哪些頻道,讓哪些頻道上架,就成了第一個問題;而在系統業者決定採購後,能否與頻道業者就授權價格達成協議,就成了第二個問題;最後系統業者還可以決定頻道業者的頻位,這就是第三個問題。

《有線廣播電視法》的37條第1項,明訂系統經營者應制定「公平、合理及無差別待遇之上下架規章」,但主管機關NCC也未曾對任何系統業者之上下架規章表示過意見,導致系統經營者的上下架規章內容過於空泛抽象,對個案均無規制作用,使得系統業者可以藉由自行訂定的上下架規章,任意上下架頻道。而NCC在審議相關上下架申請時,也無法引據上下架規章作為審議標準,導致NCC在審議多數敏感的上下架申請時,都不是透過NCC的行政處分決定,往往是透過其他管道解決,使系統業者自行撤回申請。這樣的解決方式,並非民主法治國家的常態。

有論者認為,應該將有線電視系統參考MOD的管制模式,往開放平台之方向管理。有線電視作為準公用事業,且具獨占或寡占之市場地位,政府確實有介入公平上下架管制之正當性與必要性。然而政府之管制,仍受比例原則之拘束,開放平台雖然能達成公平上下架目的,但手段上是否對系統業者侵害最小,且為最適當之手段,容有爭論。其次,開放平台之政策方向,對系統經營者之權利有重大影響,應屬法律保留之範疇,在有線廣播電視法修法前,主管機關恐難藉法規命令等手段要求系統業者達成開放平台。

因此,目前最適宜之政策手段,應係檢討《有線廣播電視法》第37條第1項之上下架規章,主管機關應制定公平上下架規章之參酌標準,要求系統業者制定更明確、具體之上下架規章,確保上下架規章於具體個案有適用之空間。讓頻道業者在符合上下架規章時,有透明、公開、公平的上架機會。

3. 授權金額爭議

MOD為開放平台,MOD與頻道訂有明確的分潤機制,因此不會產生授權費用的爭議問題。但有線電視系統與頻道商間類似買斷關係,有線電視系統自消費者收取的收視費用與頻道商完全無關,而是有線電視系統與頻道商另訂授權費用協議。

從程序上來說,有線電視之收視費用,有線電視系統經營者應在每年年底向縣市政府或NCC提報隔年的收視費用,包括有線電視內的基本頻道內容等,由縣市政府或NCC許可後施行。但是有線電視系統與頻道商的授權協議,大多是在每年年中甚至年底才談妥當年度的授權協議。也就是說有線電視系統經營者在提報收視費用審議時,並未與頻道商談妥授權費用。一旦授權費用未談妥而導致頻道停播或下架,有線電視系統經營者提供的頻道內容就會與費率審議的內容不同,即便地方縣市政府或NCC可以重啟費率審議,消費者依然無法收看到被下架的頻道,可能也無法解除契約等,對消費者權益保障略有不足。

從產業發展的角度來說,有線電視系統業者每個月都能向消費者收足收視費用,但是對頻道業者的授權費用,可能要到年中甚至年底才給付,但不是每個頻道都有能力撐住現金流的壓力。這個壓力也導致系統業者甚至不必實質調降授權費用,只要將達成授權協議的時間延後,頻道業者自然會產生現金流壓力而屈服。更進一步來說,有線電視費率審議,慣例上均以新台幣5元單位,但有線電視系統與頻道業者的授權費用爭議,差距大多在2元、甚至是幾毛之內,若有線電視系統甘願為幾毛的差距而損失5元以上的收視費用,此種談判的手段,真正的目的或許就不只是單純的金錢問題了。

然而,有線電視系統經營者與頻道業者間就授權費用的爭議,屬於私權糾紛,廣電三法中僅規定NCC得介入調處,以及不得不正當方法為差別待遇等,使得NCC介入的空間極為有限。

從有線電視作為準公用事業,且具獨占或寡占之市場地位,更涉及民眾媒體近用權與言論自由及新聞自由等,政府並非沒有介入授權費用爭議的空間,如同政府不僅管制電信事業的零售價格,電信事業間的批發價格或接取費用等,現行法下亦受主管機關管制。

立法論上,NCC或許不必對授權費用爭議直接以價格管制的手段介入,但可思考建立公平合理的授權費用爭議解決機制,以及相關費用給付規則等,例如建立第三方公正鑑價、仲裁或調解機制,以專業、快速的角度暫定授權費用;建立有線電視系統業者與頻道業者就授權費用的暫時給付機制,解決在授權協商階段頻道商面臨的現金流壓力,待正式授權協議後再行找補等。

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Photo Credit: Solomon203 CC BY SA 3.0
六、結論

有線電視系統的產業結構,自2000年以來,幾乎沒有改變,在當時政治談判的結論也持續沿用至今,在2016年有線電視陸續全數位化以來,有線電視產業的結構已經開始發生質變。主管機關NCC應該更積極思考未來應變的作為,除了應該改變過去較為消極的監理態度外,面對法規工具的不足,也應該謹慎思考修法的可能。

拙文就本次斷訊提出相關產業問題,並提出部分立法與政策建議,主要是在既有法規範以及產業結構下初步的因應建議,但近期NCC可能提出分組付費的政策,加上長久呼籲修法的黨政軍條款與反媒體壟斷法,都可能導致產業結構的全盤改變。屆時就不是拙文的簡單建議能處理,而必須要有更全面更完整的配套措施,主管機關NCC也才有辦法妥善維持有線電視產業秩序。

數位匯流下,有線電視產業經營日益困難,正也因為經營日益困難,相關的糾紛也才會更頻繁發生,而扶植產業發展的必要條件,就是一個公平、透明的競爭環境,而我國有線電視產業的現況,顯然還有很多努力的空間。也正是需要這些努力與願景,才有辦法扶植我國內容產業發展,更重要的是也才能維護我國有線電視與媒體產業的專業獨立自主,這也是維護我國民主制度不能輕忽的問題。


註解
  1. 公平會公處字第105118號、105119號、105120號處分書。
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本文經台灣新社會智庫授權轉載,原文發表於此

責任編輯:丁肇九
核稿編輯:翁世航