瓦解兩大黨輪流執政30年格局,薩爾瓦多新總統會重新與台灣建交?

瓦解兩大黨輪流執政30年格局,薩爾瓦多新總統會重新與台灣建交?
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2018年8月21日,我中美洲邦交國薩爾瓦多在距離總統選舉前不到半年,突然改變對華政策。2019年2月3日薩爾瓦多總統大選結果,原與我斷交的執政黨慘敗下台,新總統當選人曾經表示要檢討與中國建交的決策過程,薩爾瓦多會重新與我國建交嗎?

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文:楊建平(宏都拉斯國防大學榮譽教授、致理科技大學院拉丁美洲經貿研究中心研究員)

繼2018年5月1日拉丁美洲加勒比海多明尼加、5月24日西非布吉納法索,我中美洲邦交國薩爾瓦多於8月21日改變對華政策。拉丁美洲地區繼2017年6月13日巴拿馬後,第三個與我國斷交國家,也是蔡政府上任以來第五個斷交的國家。我邦交國降至17國,位於拉丁美洲的邦交國降至九國。

中美洲地區為美國地緣政治利益的高度敏感地區

中美洲及加勒比海地區地理位置與美國本土毗鄰,地區內有美國東西兩岸海軍兵力轉用的重要戰略水道巴拿馬運河,亦為過去美國南方指揮部的所在地。傳統上被認為是美國的當然勢力範圍,敵對勢力若進入此地區,將可能會影響美國本土安全,因而是美國地緣政治利益的高度敏感地區。

2017年6月巴拿馬與中國建交、2018年5月加勒比海地區多明尼加與中國建交,美國行政部門皆未做出任何公開反應。直至2018年8月21日薩爾瓦多與我斷交後,美國國務院隨即於9月7日宣布召其駐多明尼加、駐薩爾瓦多大使及駐巴拿馬代辦返國述職,就中國勢力進入其轄區問題開會研商。

若將中國與巴拿馬、多明尼加及薩爾瓦多建交,套用「權力轉移理論」(Power Transition Theory),引申為「崛起強權」中國對現存超強美國之挑戰,應該是非常的牽強。以薩爾瓦多的國際地位及經貿實力,對中國的最重要價值在於壓縮我中華民國的外交空間,絕無能力作為中國對抗美國的棋子。

薩爾瓦多近30年執政的兩大政黨於總統大選中被翻轉

薩爾瓦多自1989年起30年來,右派的「國家共和聯盟」(ARENA)連續贏得四次大選,執政20年後,由前身為左派游擊隊的「馬蒂民族解放陣線」(FMLN)贏得2009及2014年大選,執政10年。2019年2月3日總統大選,代表「國家團結聯盟陣線」(GANA)小黨參選的前首都市長布格磊(Nayib Bukele),在首輪投票即獲得53.1%過半數選票,擊敗「國家共和聯盟」候選人之31.72%得票,而執政黨候選人僅獲得14.41%選票。

「馬蒂民族解放陣線」基於左派政黨本質,執政期間與美國認為係拉丁美洲「暴政三巨頭」(Troika of Tyranny)的委內瑞拉、古巴及尼加拉瓜三個國家維持「盟友」級的密切關係,亦與中國共產黨維持良好關係。2018年3月的國會議員選舉,「馬蒂黨」在84席國會議員中,席位由31降至23席,在國會議員選舉聲勢大挫、未來大選情勢極不樂觀情況下,「馬蒂黨」在大選前六個月改變對華政策,其決策過程自然受到高度質疑,

薩爾瓦多右派的「國家共和聯盟」在過去20年執政期間,與我國維持良好關係,若在野10年後此次重返執政,則與我國恢復邦交的可能性非常樂觀。這位80後年僅37歲的巴勒斯坦裔布格磊,過去於2012及2015年擔任人口約7000人的新庫斯卡蘭鎮(Nuevo Cuscatlán)及首都市長時,均為「馬蒂民族解放陣線」黨員。2017年10月10日被「馬蒂民族解放陣線」開除黨籍後,布格磊隨即於10月27日宣布成立「新理念」(Nuevas Ideas)黨;由於「新理念黨」在大選前未能通過選舉委員會之政黨審核,布格磊最後選擇代表自「國家共和聯盟」分裂出來的泛右派「國家團結聯盟陣線」參選。

薩爾瓦多新政府採取「親美」對外政策

「馬蒂民族解放陣線」執政期間,薩爾瓦多與美國關係極端不睦;美國駐薩爾瓦多大使梅內斯(Jean Manes)經常以違反外交禮儀方式,公開批評薩爾瓦多政府的貪腐施政。布格磊認為世界第一強權美國為薩爾瓦多的頭號「天生的盟友」(natural ally),無論考量近200萬在美國的薩爾瓦多移民及其產生的鉅額僑匯,或是高度依賴美國的貿易與投資關係,必須務實地採取「親美」路線。

布格磊2月3日成為總統當選人後,2月7日即與美國駐薩大使晤談,3月13日赴美訪問三天,在華盛頓智庫傳統基金會發表演講,並拜會國務院。5月8日布格磊再次赴華盛頓與美國眾議院外交委員會國會議員會談,明確表示:美國對薩爾瓦多的重要性,超過所有其他國家相加的總合。

美國派商務部長羅斯(Wilbur Ross)率團參加6月1日布格磊就職典禮,拉丁美洲地區哥倫比亞、玻利維亞、瓜地馬拉、哥斯大黎加、多明尼加及巴拿馬總統親自出席。受人矚目的是:委內瑞拉總統馬杜洛(Nicolás Maduro)、尼加拉瓜總統奧蒂嘉(Daniel Ortega),以及宏都拉斯總統葉南德茲(Juan Orlando Hernández)沒有獲邀出席就職典禮。薩爾瓦多三個鄰國瓜地馬拉、宏都拉斯及尼加拉瓜,有兩個被布格磊認為政權不具合法性,未來中美洲地區整合前景非常不樂觀。

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Photo Credit: Reuters/達志影像
布格磊的對華政策走向

37歲的布格磊顛覆了薩爾瓦多30年來由兩個主要政黨執政的傳統,雖然與我國斷交的「馬蒂黨」政府如預期地未獲得連任,但長期以來與我國關係較密切的「國家共和聯盟」亦未勝選。採取「親美」對外政策的薩爾瓦多新政府,在中美貿易戰對抗之際,是否會再次改變對華政策?受到我們高度關注,布格磊本人及周邊人士的相關談話,亦被媒體做對我國有利方向的擴大解讀。

布格磊在首都市長任內,曾於2017年2月來台出席「臺北智慧城市展」,並獲蔡總統接見。成為總統當選人後的3月訪美行,在華盛頓傳統基金會演講期間,被媒體提問時曾經表示:「馬蒂黨在與中國建交決策過程缺乏透明度,應該從根本檢討,以保障能相互尊重」;競選團隊成員新理念黨秘書長安立克(Federico Anliker)亦曾向媒體表示,布格磊將評估薩國是否應該維持與中國的外交關係。

友我之美國古巴裔聯邦參議員盧比歐(Marco Rubio)在布格磊訪美期間,以及在3月12日主持眾議院外交委員會對駐薩爾瓦多大使提名人強生(Ronald Douglas Johnson)等人任命聽證會時,提到對中國影響力在西半球區域迅速擴張的擔憂,對薩爾瓦多政府2018年決定與民主台灣斷交,轉向與中國共產黨建交一事,認為犯下大錯;盧比歐並提到布格磊將重新評估與中國之外交關係。美國駐薩爾瓦多準大使則表示:到任後將提醒薩國與中國維持外交關係的風險,推動薩爾瓦多與中國斷交並與台灣復交。

中國加大對薩爾瓦多援助的能見度

薩爾瓦多在2018年8月21日與中國建交,時任總統桑切斯(Salvador Sánchez Cerén)於11月1日率團訪中,並赴上海出席首屆中國國際進口博覽會。兩國元首會談時,習近平表示中國願在教育、醫療、供水、防災等方面協助薩爾瓦多。桑切斯總統返國後急於展現其訪中成果,以證明其與中國建交的外交決策是正確的,公開表示中國承諾將提供薩爾瓦多1.5億美元的「社會及技術發展」援助。中國何嘗不瞭解桑切斯政府即將下台,「馬蒂黨」不可能贏得大選,因而中國對薩爾瓦多的援助,僅有3000噸的賑災大米立即付諸實施,其他的援贈承諾,均為分數年期執行的合作計畫。

面對外界一再釋出薩爾瓦多新政府可能重新評估對華政策的消息,中國加大對薩爾瓦多援助的能見度,2019年3月19日,中國捐贈1.5萬台手提電腦給薩國558所學校,總統、外交及教育部長等親自出席捐贈儀式;另捐贈10輛水車。中國政府亦派學者及退休外交官赴薩爾瓦多從事宣傳,如在2019年4月24日,中國公共外交協會代表團訪問薩爾瓦多高等戰略研究學院(CAEE),發表演講並且接受電視及平面媒體專訪。

雖然中國與薩爾瓦多建交的主因源於兩岸關係之惡化,而非中國挑戰美國在西半球的地緣政治利益;但在美國毫不掩飾關切薩爾瓦多新政府的對華政策下,似乎成為另一領域中美兩強的角力。美國當會加強對薩爾瓦多新政府的影響力,強化援助、商貿與投資關係;而中國有輸不起面子的壓力,勢必加大對薩爾瓦多新政府的支持力度,以維護兩國邦交於不墬。

對薩爾瓦多新政府而言,遊走在兩強權之間,成為最大的受益者。至於我國樂觀期盼薩爾瓦多新政府對華政策之再次轉向,其可能性之多寡?應該非常清楚。

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責任編輯:羅元祺
核稿編輯:翁世航

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