政治因素擺一邊,如何從都市計畫法規解決文化大學宿舍問題?

政治因素擺一邊,如何從都市計畫法規解決文化大學宿舍問題?
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我們想讓你知道的是

因選舉被挖出來的文化大學宿舍爭議,若從都市計畫的角度來看爭議在哪?又該如何透過法規解決這個問題?

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文:土思Land toast

最近吵得沸沸揚揚的文化大學宿舍案(大群館),由於牽涉國民黨新北市長參選人侯友宜,因而將這件過了20年的陳年往事再次挖出檯面。

撇開其中涉及的政治因素不談,讓我們從都市計畫角度來評析大群館的土地使用。

都市計畫規定為何?

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大群館土地位在臺北市士林區「陽明山山仔后地區細部計畫」案內,2008年12月11日臺北市政府為了保存維護及再利用美軍宿舍群歷史建築與文化景觀,並建構示範生態社區,落實永續發展的理念,將原本山仔后地區的「第二種住宅區」變更為「特定住宅區(一)」及「特定住宅區(二)」兩類:

  1. 特定住宅區(一):包括陽明山美國在台協會(原美援運用委員會)宿舍、山仔后前美軍宿舍歷史建築,以及臺北市政府公告的「陽明山美軍宿舍群」文化景觀。(文化部文化資產局 國家文化資產網-陽明山美軍宿舍群
  2. 特定住宅區(二):變更為「特定住宅區(一)」外的其餘範圍,以整體營造山仔后生態社區為目標,大群館即位於此範圍內

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「變更臺北市士林區陽明山山仔后地區第二種住宅區為特定住宅區細部計畫案」計畫書計畫圖 (2008.12.11)
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大群館,屬於營造山仔后生態社區的「特定住宅區(二)」(圖上R-18)

在土地使用管制規定上,「特定住宅區(二)」比照「臺北市土地使用分區管制自治條例」第二種住宅區的使用項目規定,允許作「第二組:多戶住宅」、「第五組:教育設施」等,但不允許作「第三組:寄宿住宅」。


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臺北市土地使用分區管制自治條例(民國100年7月22日修訂)

「特定住宅區(一)」除比照「臺北市土地使用分區管制自治條例」第二種住宅區的使用規定外,新增下列允許使用項目:


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建築法與都市計畫法,分屬兩種不同法系

北市都發局107年7月4日新聞稿指出,已認定文化大學以大群館宿舍名義,專供學生使用是屬「第三組:寄宿住宅」,違反臺北市土地使用分區管制自治條例第7條規定。據ETtoday報導,北市都發局局長林洲民強調「以宿舍標準做公安檢查,不代表都市計畫許可作宿舍使用」。

我們必須要知道的是,建築法和都市計畫法是不同的,兩者的立法目的、定義及標準都不同。

建築法規範建築物的興建許可、施工、使用及拆除管理,都市計畫法則是規範土地的使用強度和用途,通常在興建建物申請審查許可時,也會對於是否符合都市計畫土地使用管制規定一併檢核。

過去,大群館在1997年取得使用執照,上面記載作為集合住宅。而到了2012年因大群館有學生住宿事實,所以北市府建管處基於建物的實際使用情況,要求文化大學依照H1類組(宿舍)的消防標準進行建築物公共安全檢查申報,以確保學生居住安全。

公安檢查是依照建築法規定,屬於供公眾使用或經內政部指定的非公眾使用建築物,須由建築物所有權人或使用人委託經認可的專業機構或人員,檢查簽證建築物構造及設備安全並如實申報。參考建築物使用類組及變更使用辦法的建築物使用類組項目,依建築物使用強度、危險指標及規模大小分為8類(A至H類)23組,訂有不同的申報頻率及申報時間。


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建築物公共安全檢查簽證及申報辦法

當北市府建管處以現況有學生住宿事實,要求文大用H1類組(宿舍)的消防標準進行公安申報,當時應確實檢查申報文件內檢附的使用執照影本,如發現建物實際使用現況與使照登載的使用類組不符,就應要求建物所有權人依建築法規定辦理變更使用執照,申辦的當下建築主管機關就會向都市計畫主管機關確認是否符合都市計畫規定,可及早避免都計和建管競合的情況發生。

擅自變更建物使用類組,依建築法規定,可處建築物所有權人或使用人6萬以上30萬元以下罰鍰,並限期補辦手續。未在期限內補辦手續且繼續使用,必要時可斷水、斷電。如同時違反都市計畫規定,一樣要罰6萬以上30萬元以下罰鍰,並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。

因此,如果建築物有變更使用的情形,記得要向各縣市建築主管機關申請變更使用執照,以避免違反規定而受罰。

文化大學租給學生不可以?又昱公司租給學生就可以?

北市都發局2018年7月4日新聞稿表示,集合住宅如由建物所有權人(又昱實業有限公司)直接出租給學生或他人個別居住,屬「第二組:多戶住宅」使用;但建物所有權人(又昱實業有限公司)將房屋出租給文化大學,文化大學再以使用人的身份統一經營管理學生宿舍,則屬「第三組:寄宿住宅」使用。

依「臺北市土地使用分區管制自治條例」規定,第二種住宅區允許作「第二組:多戶住宅」,不允許作「第三組:寄宿住宅」,所以又昱公司出租給學生屬「多戶住宅」符合住二允許使用規定,但文化大學出租給學生屬「寄宿住宅」不符合住二使用規定。

同樣是租給學生居住,為什麼不同人出租就有不同的結果?

都市計畫是規範土地上的使用行為,不是建物所有權人的租賃行為,由誰出租不應是土管的判斷依據。

又昱公司租給文大當二房東經營宿舍,因為宿舍統一管理且只限定給學生住,使用事實無疑是「寄宿住宅」。但由建物所有權人(又昱實業有限公司)出租呢?

臺北市土地使用分區管制自治條例》第2條定義:

  • 住宅單位:含一個以上相連之居室及非居室建築物,有廚房、廁所等供家庭居住使用,並有單獨出入之道路,可供進出者。
  • 集合住宅:具有共同基地及共同空間或設備,並有三個住宅單位以上之建築物。
  • 寄宿單位:供一人以上居住使用,而無個別廚房之建築物。
  • 寄宿舍:含一個以上寄宿單位之建築物。
依照上述,在相同的土管規定下,大群館的單一門牌內沒有獨立廚房,在都計上不論出租人是誰,是否都應認定為「寄宿舍」較符合規定 ⁉️

建管方面,則是依建築法令判斷為集合住宅(H2類組)或宿舍(H1類組)。內政部2018年4月24日針對建築法令發布的解釋令指出,集合住宅、住宅任一住宅單位(戶)的任一樓層分間為6個以上的使用單元(不含客廳及餐廳)或設置10個以上床位的居室,其使用類組屬於「H1類組」,且為「供公眾使用的建築物」。

因此,在建築法令上,大群館應屬於「H1類組」的宿舍。

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Photo Credit: Depositphotos
如何解決?保障學生居住權益!

不論前面提到多少法令適用爭議或是行政怠惰,既然臺北市都發局已經認定大群館違反土地使用分區管制規定,如何確保學生居住權益才是目前最重要的課題。

土思團隊從都市計畫角度想了幾個解決方法:

  1. 將宿舍認定符合「第五組:教育設施」
  2. 修法放寬《臺北市土地使用分區管制自治條例》允許住二可以作「寄宿住宅」
  3. 都市計畫通盤檢討時變更土地使用分區為「文教區」

一、將宿舍認定符合「第五組:教育設施」

教育部對於校舍建築面積的計算,包含租用校區外提供學生宿舍使用、租賃合約至少4年以上且經法院公證者,可視為學校校舍。(專科以上學校總量發展規模與資源條件標準-附表七)

都市計畫主管機關面對有目的事業主管機關的土地使用項目認定時,會徵詢目的事業主管機關的意見,如果教育部正式函文表示學校宿舍屬於教育設施的一部分,那都計主管機關應據以參考認定(實務作法在各縣市政府可能有所不同)。

然而,北市都發局在2018年7月4日新聞稿已表態教育部的規定與都市計畫法規範土地使用的立法目的不同,不宜援用。強調大群館是屬於「寄宿住宅」,不屬於教育設施。所以,這個方法已不適用。

二、修法放寬臺北市土地使用分區管制自治條例允許住二可以作「寄宿住宅」

除了臺北市外,其他五都及各縣市依照各自所訂定的都市計畫法施行細則或依都市計畫法臺灣省施行細則規定,大部分的住宅區都是採負面表列方式(除非個案都市計畫有特別規定外),明訂住宅區不可以做哪些使用,意思是沒有列在上面的使用項目都可以做;但只有臺北市採用比較嚴格的正面表列規定,明確的區分各種使用分區可以做哪些使用項目,沒列在上面的就不可以做。

因此,除了臺北市以外的其他縣市,在住宅區做宿舍使用,大多是符合土地允許使用規定的。

臺北市嚴格的規定,有好處也有壞處,好處是讓臺北市整個都市的規劃是有系統的,依照居住環境水準、人口與建築密度劃分不同使用強度及使用用途規定,讓都市計畫在城市間具有一定水準的管制,防止各行各業隨處可見的亂象發生。當然,壞處就是大家在使用土地時會被嚴格地限制著。

臺北市的第二種住宅區是允許作「第二組:多戶住宅」使用的,現在北市府因為認定上的差異,產生相同分區下,不同人出租而有不同結果的情況(因使用組別的認定不同),在外界看來是有點不合理也不對等。

寄宿住宅的使用行為與多戶住宅同樣是供人居住使用,依臺北市土管的定義,兩者差在一個單位(戶)有無個別廚房及是否供家庭居住,以臺灣目前的環境現況,若是沒有廚房且為個人非家庭居住,大部分是套房或雅房的形式作出租使用(當然也有例外的情況),具有商業或營利行為。

臺北市是否要因為這次事件,對於這種相近且具有爭議的使用項目,比照其他縣市放寬標準,讓住二也可以作「第三組:寄宿住宅」使用,或許可以但影響也很大。

第二種住宅區是為了維護較高的居住環境水準,維持中等的人口密度與建築密度,設置各種住宅及日常用品零售業或服務業等使用,並防止工業與稍具規模的商業使用所劃定的住宅區。

如果開放作「寄宿住宅」,以後原本所規劃中密度的住宅區開始出現許多套房出租,可能破壞了臺北市想要透過都市計畫管制住二居住環境水準的標準與意義,北市都發局也需要全盤檢視開放之後對於各轄區內的住二所帶來的影響,以及妥善釐清外界的質疑。

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Photo Credit: Clink78

有人可能會問,前面提到大群館的細部計畫裡分為兩種住宅區,大群館屬於「特定住宅區(二)」,而「特定住宅區(一)」在都市計畫書裡規定新增允許作「寄宿住宅」使用,既然如此,為何不開放「特定住宅區(二)」也可以呢?

事實上,「特定住宅區(一)」除了比照第二種住宅區的使用項目外,又新增其他允許使用項目包含寄宿住宅、餐飲、一般旅館業等,但在使用強度上建蔽率40%、容積率60%又與第一種住宅區相近。

可以得知,特定住宅區和一般住宅區在使用項目及強度上還是有所區別,當時在都市計畫變更分區的時候,已對於這兩種特住做一個明確的區分,例如特住(一)為了配合美軍宿舍文化資產的保存再利用,可以維持作宿舍(寄宿住宅)使用或開放轉做旅館、餐飲業以發展觀光,但仍然限制高強度的開發使用;而特住(二)則以建構生態社區的理念,避免過高強度的商業使用,所以僅比照住二的使用規定未新增其他允許使用項目。因此在細部計畫的整體規劃上,「寄宿住宅」就只能在特住(一)使用。

三、都市計畫通盤檢討時變更土地使用分區為「文教區」

依都市計畫法規定,都市計畫應每3~5年內通盤檢討一次,依據發展情況並參考人民建議作必要之變更。雖然在實務執行上都市計畫通盤檢討時間可能更長,但仍不失作為解決已發生問題的方式之一。


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全國土地使用分區資料查詢系統

在大群館的西側有一大片紫色的使用分區,放大一看,上半部是「私立文化大學用地」,下半部則大部分是「文教區」,文教區現況有文化大學體育館在上面。

又昱公司的大群館如果打算將來長期與文化大學合作,作為學生宿舍的話,可以在都市計畫通盤檢討時提出建議變更為「文教區」,就能夠符合臺北市土地使用分區管制自治條例文教區附條件允許使用作「第三組:寄宿住宅」的規定。

當然這麼做也會使這塊土地原本在住二的允許使用項目在文教區變為不允許使用,容積率由 「特定住宅區(二)」的120%提高到文教區的240%,使用強度增加可能涉及都市計畫須回饋一定比例的土地或樓地板給市政府,影響土地所有權人又昱公司的權益,其與文化大學間的契約可能會要求負擔部分損失或是乾脆把土地賣給文化大學,可能產生文大與又昱公司間的利益糾葛。

另外,除了分區不具連續性外,若將來因少子化導致文大招生數下降不再需要那麼多的宿舍,可能會有因應環境變遷需變更使用的新課題,也都需要再思考這塊土地整體和未來的發展規劃。


無論如何都要合法使用

媒體報導透漏文化大學與又昱公司大群館確定解約,校方不再承租作為學生宿舍,學生住哪裡的問題更加受到重視。

除了土思團隊從都市計畫角度提出的解決方法外,這篇報導分享了台大醫學院教授王明鉅提出「只要又昱公司和文大解約,並重新跟學生簽約,學生不用搬走照樣可以入住」的建議,在北市都發局已明確表示由又昱公司出租給學生居住屬「多戶住宅」的判定下,這或許也是另一個方法。

任何一種解決方法都沒有絕對的好壞,實實在在的符合相關法令規定才是根本之道

北市都發局已經判定大群館違反土地使用分區管制規定,自由時報報導,北市府還沒依都市計畫法規定開罰6至30萬元罰鍰,先發行政指導函限期2個月內改善,都發局也將作為文化大學與又昱公司的協調平台,協助讓建物合法使用。

至於北市都發局將用什麼方法協助讓建物合法使用,就讓我們繼續看下去。

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本文經土思Land toast授權刊登,原文刊載於此

責任編輯:丁肇九
核稿編輯:翁世航

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