持續黑箱的新政府:被行政院扭曲閹割的國土計畫

持續黑箱的新政府:被行政院扭曲閹割的國土計畫
地球公民基金會
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全國國土計畫公開展覽了90天,但進入行政院後不但篇幅被大幅刪減,還有許多內容遭到弱化或扭曲,讓國土計畫幾乎無法發揮原本該有的功效,有如黑箱作業般的行徑,令人驚訝。

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全國國土計畫在2018年4月27日公告施行,台灣第一次有明確的法定最上位空間計畫,並進行公開展覽90日。在內政部國土計畫審議委員會階段,對於民間團體在城鄉發展區的擴張、農地總量、都市計畫保安林等課題的主張,未能進一步改善,但在程序上依法行事,努力做到資訊公開、民眾參與。

然而,進入行政院之後,從國土計畫審議會的委員組成、開會時間、會議紀錄全數黑箱,更離譜是,將內政部歷經百場的民眾參與寫成的版本,從286頁直接砍成116頁,沒有說明任何理由,直接在4月27日公告施行。經地球公民基金會行文之後,行政院才被迫公開會議紀錄,但其公開形式,卻是要民間團體自行到行政院檔案至影印,花了整整一天。在網路時代,這樣的資訊公開方式,離譜至極。

《國土計畫法》明文要求資訊公開、民眾參與,行政院此舉是嚴重的違法濫權,輕視民眾參與所形成的國土計畫,為往後縣市國土計畫埋下陰影。

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行政院違法審議,有如自費國土計畫武功 | 何家璇攝

國土計畫未必要長篇大論,只要能發揮最上位的空間計畫指導功用,便是好的計畫,英國國土計畫便是輕薄簡易可讀,易於讓民眾理解空間佈局及相關土地使用規範。但是,台灣土地違規現象頻仍,國土計畫必需擔負土地轉型正義龐大的任務,因而以較大篇幅說明部門空間發展策略,以引導未來各個部會的部門計畫,但行政院卻大量刪除部門空間發展策略,大大弱化了對各縣市的空間指導規範以及各部門的空間佈局引導效果,等於將全國國土計畫自廢武功。

問題一:主席一言堂裁示,就大幅刪節了審議紀錄

地球公民基金會執行長李根政表示,在比對4月12日、4月19日以及4月26日的三次行政院國土審議會會議記錄後,每個委員發言均未表達國土計畫應該縮減的意見,但主席張景森政務委員卻在會議結論直接裁示「請內政部將本計畫重要政策內容整理為摘要本」(4月12日)、「將計畫草案再予精簡(計畫書篇幅以100頁為原則)」(4月19日)。張景森政委一言堂的裁示,顯然把國土計畫審議會當成了橡皮圖章。

《國土計畫法》第七條明文規範行政院國土審議會的業務,包括了協調全國國土計畫與部門計畫的常態性功能,但在召開這三次會議核定全國國土計畫後,未有任何後續會議紀錄,極有可能變成任務型編組。

前行政院長林全在聽取「《國土計畫法》相關工作辦理情形的各部會配套及應執行內容」會議(2017年2月20日),曾指示國發會應作為行政院國土審議會幕僚單位,但行政院國土審議會的三次會議紀錄負責進行紀錄及報告的單位,均是內政部營建署。我們在行政院檔案室沒有找到任何紀錄或公文,可以說明原本在國發會業務,何以轉移到張景森政委和內政部?但國發會的角色就這麼消失。

問題二:行政院一意孤行,將使全國國土計畫失去法律地位

環境權保障基金會專職律師郭鴻儀表示,全國國土計畫制定,依據《國土計畫法》第11條規定是由內政部擬訂計畫,並經行政院召開國土計畫審議會核定,但所有公民參與的程序,卻全部在內政部的全國國土計畫擬訂程序,反觀行政院內部召開的國土計畫審議會沒有任何公民參與或開放程序。

內政部擬訂286頁的全國國土計畫內容,從草案規劃到擬訂,舉辦多場公聽會及將近百場會議,和多個民間團體、專家學者折衝意見,雖未臻完美卻也是討論較充分的結果,再送進行政院核定後,竟然在沒有任何理由說明下,刪除將近半數的內容。依據《國土計畫法》第8條規定,各直轄市、縣市國土計畫應遵循全國國土計畫,但在行政院國土計畫審議會會議過程,卻將全國國土計畫定位為「行政指導」這種不具法律強制力的行政行為,據此要求內政部縮減全國國土計畫內容。

行政院出此見解,不但大大減損全國國土計畫的法律地位,更使全國國土計畫審議程序公民參與的美意,全部斷送在行政院「內部」國土審議會。

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環境權保障基金會專職律師郭鴻儀表示,行政院內部召開的國土計畫審議會沒有任何公民參與或開放程序,違反國土計畫法第11條,大大減損全國國土計畫的法律地位 | 李小柔攝
問題三:說好的透明變成黑箱,決策正當性何在?

台灣環境資訊協會秘書長陳瑞賓進一步針對資訊透明公開的程序表示,台灣環境資訊協會始終認為具備充足的資訊與認識,便能有助於民眾與政府協力建構一個更完善的社會環境,進而促成國家的前進能兼顧環境保護。資訊透明有三個層次,第一個層次是政府資訊來源透明,這將有助於民間監督、掌握政府決策的形成過程;第二個層次是政治參與的透明度,也就是民間團體能夠在公正公平的原則下,在法定程序裡參與政治決策;最後一個層次,則是政府課責制度,也就是人民得以藉由法律制度,懲罰或譴責失職的政務官或者事務官。

在行政院審議並核定全國國土計畫的這個過程,即便是地球公民基金會到行政院檔案室印製的三次會議紀錄,依舊只有看到行政院決策過程的粗糙,未能有助於民間監督、掌握政府決策的形成過程。資訊透明至少要涵蓋到兩個面向,一是決策程序清楚透明,各項會議的目的與決議的效益都應清楚說明,即便最後由上級長官說了算,也應該要列入程序並清楚說明,而非任由上級長官依個人好惡而任意修改會議的共識與決意。二是決策的理由要清楚透明,任何會議討論或意見蒐集,除了留下基本紀錄外,在形成決議時,應針對重要的意見,不論採行與否,都應明確說明理由並留下紀錄,而不是任由上級長官可以沒有任何理由說明的說了算,形成坊間在嘲諷的計畫跟不上變化,共識比不上長官一句話!

更嚴重的是,會議記錄裏所有委員發言內容與最後的會議結論更是南轅北轍,黃書禮委員在4月19日的發言更是呼籲不要刪減計畫內容,從行政院全國國土計畫的計畫形成內容來看,台灣環境資訊協會雖然充分瞭解現在全國國土計畫的迫切性,但決策黑箱的過程,依舊認為現在行政院公告的全國國土計畫,實有打掉重來的必要。

張景森大筆一揮,國土計畫變成了這樣

最後,地球公民基金會山林國土組專員吳其融則分析,雖事務官想辦法在「粗魯而傲慢」的裁示下,盡力守護全國國土計畫的結構,但透過比對各章節,依舊看到大幅調動的文字,最為重要的總共有三個部份:全國國土計畫與部門計畫的關係、農業發展區第一類劃設條件文字調動以及農業生產環境維護的文字被大幅調動或遭刪除。

第一:全國國土計畫與部門計畫的關係

行政院國土計畫審議會依法應負起「部門計畫與國土計畫競合之協調、決定」,但在第一章緒論的「與部門計畫之關係」以及第五章國土空間發展與成長管理策略的「國土規劃整合機制」全數遭到刪除,這意味著未來各部會的開發建設,仍維持各做各的,不需要在國土計畫審議會的架構下進行任何協調?只需要行政院繼續維持權力的傲慢!

第二:農業發展區第一類的劃設條件

將「土地面積完整達25公頃,農業使用面積達80%之地區」,從原先的單獨滿足便可符合農業發展區第一類的劃設條件,變成了必要條件。也就是說,農業發展區第一類都須先符合「土地面積完整達25公頃,農業使用面積達80%」,同時再加上「投資重大農業設施或者劃設為農產業經營專區的地區」的條件,否則就會被劃設為農業發展區第二類,這將會導致農業發展區第一類劃設面積大幅限縮。

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地球公民基金會
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地球公民

第三:農業生產環境維護的文字被大幅調動或遭刪除

第四章國土永續發展目標第二節的目標五由「維護糧食生產環境,確保農地使用秩序」變更為「營造優質農業環境,推動農業永續發展」,這是將農地農用的永續發展目標移除。

此外,第五章國土空間發展與成長管理策略的「農業生產環境維護策略」全數遭到刪除,農業發展區第一類的劃設條件「能維持糧食安全」也被刪除。這將弱化國土計畫對維護農業生產環境的功能,損及農地永續與糧食安全。


地球公民基金會與台灣環境資訊協會及環境權保障基金會,已於7月26日遞交全國國土計畫異議書,並提出以下訴求:

一、行政院國土計畫審議會三次會議均有嚴重瑕疵,應立即補正;委員會應改採常設型,公開遴聘學者、專家,民間團體代表,納入更多社會公正人士,以合議方式辦理相關審議,落實資訊公開與民眾參與。

二、行政院應立即就相關審議瑕疵,對相關人員全面調整和課責。

三、行政院應立即督促各部會半年內研擬部門計畫進行送審,改正全國國土計畫公告內容,補足空泛部門空間發展策略。

四、農業發展地區劃設條件改正,維持「土地面積完整達25公頃,農業使用面積達80%之地區」即應劃入農業發展區第一類,同時,應將農地農用永續發展目標放入全國國土計畫。


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本文經地球公民基金會授權轉載,原文發表於此

責任編輯:丁肇九
核稿編輯:翁世航

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