從領海吵到領空,中韓「蘇岩礁」領土爭議誰有理?

從領海吵到領空,中韓「蘇岩礁」領土爭議誰有理?
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我們想讓你知道的是

中國正和日本交惡,韓國是刻意拉攏的對象。韓國毫不意外地站在了美日的一方譴責中國。但這也幫了韓國一個忙,正好趁這個機會做到了幾十年來做不到的事:名正言順地把蘇岩礁納入識別區中,美日也都無法說不。

7月27日,中國一架「運9」偵察機飛越蘇岩礁西南,進入韓國的防空識別區。韓國空軍緊急出動戰機。中韓之間為「防空識別區」而產生的矛盾不是第一次。就在今(2018)年1月和2月,中國也曾兩次派戰機進入蘇岩礁西南的韓國防空識別區,引起韓國軍方的不滿。可見中韓雙方在蘇岩礁海域對抗相當頻密。

蘇岩礁是中韓海疆爭議的最重要爭議點,但在中國衆多海疆爭議裡面,蘇岩礁之爭最「小題大作」。蘇岩礁大致位於韓國濟州島和中國上海之間的直線上。在中國的劃分中,這條線正是黃海與東海的分界線。於是蘇岩礁又幾乎座落在黃海與東海的分界線上,剛剛落到東海一側。它距離濟州島80海里,距離上海150海里。蘇岩礁只是中國單方面的稱呼;在國際上,這個礁石稱為「Socotra Rock」;韓國稱之為「離於島」(Ieodo Island)。為照顧讀者習慣,在本文,以中國的名稱稱呼之。

之所以說蘇岩礁之爭「小題大作」,是因為蘇岩礁其實是一個暗礁。天然狀態下,它最淺處離海面還有四公尺左右。《聯合國海洋法公約》(簡稱公約)第121條「島嶼制度」規定:一、島嶼是四面環水並在高潮時高於水平面的自然形成的陸地區域。因此,暗礁不能視為「島嶼」,它既不能作為領土,也沒有主張領海和專屬經濟區的權利。

有趣的是,對蘇岩礁爭議,中韓雙方都說沒有「領土爭議」。但大家的意思不一樣。韓國的意思是,蘇岩礁屬於韓國「沒有爭議」。中國的標準說法是「蘇岩礁是位於東海北部的水下暗礁,中國與韓國再次不存在領土爭議」,意思是蘇岩礁不是領土,所以不存在「領土爭議」。

但是,中國在不遵守公約方面有眾多的例子。比如中國長期聲稱自己最南端的領土是曾母暗沙,但曾母暗沙最淺處距離海平面18公尺,深度約為蘇岩礁四倍。如果曾母暗沙可以被中國視為領土,那麼誰能保證萬一中國得到了蘇岩礁的控制權不會宣稱是自己的領土呢?

蘇岩礁屬於誰?

蘇岩礁本身並沒有太多的歷史。一些中國專家認為古籍《山海經》上就記錄了蘇岩礁。其理由是《山海經》上有:「東海之外,………,大荒之中,有山名曰猗天蘇山」(註1)。中國專家就說「蘇山」就是蘇岩礁。於是,蘇岩礁又是「自古以來」的中國領土。

用神話傳說式的《山海經》這種所謂證據進行論證,放在國際法上就和用「嫦娥登月」論證中國對月球擁有主權一樣不值一提。誠然,現在有人認為《山海經》「解密」之後是一本真正的地理書,但即使真能「解密」,各種解讀太多了,根本無從確證哪種解讀才正確。又如何能作為論證領土歸屬的證據?

即便認為《山海經》可以作為證據,但就這句話來分析,其實全句為:「大荒之中,有山名猗天蘇門,日月所生。有壎民之國。」首先,中國古代說海上的「山」,意思是海島。對古代說暗礁用「沙」。其次,「壎」是一種吹奏的古樂。於是,這裡整句的意思是:在東邊海外有一個島嶼,上面有一國家,民風喜歡吹奏壎樂。試問,暗礁上如何能建立一個喜歡吹古樂的國家?

中國專家又稱蘇岩礁是中國漁民祖祖輩輩捕魚的地方,又說蘇岩礁以前被稱為「蘇岩」,是指「屬於江蘇的岩石」。但既沒有什麼可靠的資料顯示中國漁民在多早前就在這一帶捕魚,也沒有證據說明什麼時候這塊岩石被稱為蘇岩,更沒有證據說「蘇岩」這個「蘇」與江蘇有什麽關係。反而,蘇岩的來源,很可能是從「Socotra Rock」中過來的。「Socotra Rock」的中文音譯為「蘇科特拉岩」,簡稱「蘇岩」不是很順理成章嗎?

與中國一樣,韓國也是一個喜歡說「自古以來」的國家。韓國稱此礁石為古稱「離於島」,說此名是因為韓國漁民祖祖輩輩在這裡捕魚,有人因此觸礁喪生而有遊魂之故。其實,韓國在2001年才把這裡正式定名為「離於島」。至於韓國聲稱「離於島」是韓國漁民自古以來的活動地,和中國一樣,這個說法也沒有可靠的證據。

中國又指在19世紀末的「北洋水師使用的中國海圖」上就有標註有這個暗礁,「近代以來包括日本、韓國在內無任何國家對此提出異議」云云。就筆者所知,從沒有見過提出這些說法的人出示這樣的地圖,在筆者研究過的各類海圖中,也沒有見過這個時期的中國海圖畫出該暗礁。19世紀時,中國並無獨立製作海圖的能力,所謂的「中國海圖」其實都是翻譯自英國水文局的海圖,正確的說法是英國繪製的中國周邊海圖,或簡稱「英國海圖」,而不是可能讓人誤會成中國原創的「中國海圖」 (比如,在中日談判《馬關條約》時,雙方都用「英國海圖」作為談判的標準用圖)。但查19世紀末的英國海圖和當時權威的《中國海指南》,都沒有這個暗礁的記載。

其實,蘇岩礁最早由英國商船Socotra號在1900年發現。在1901年(一說1910年),英國皇家測量船「水巫號」(HMS Waterwitch)對蘇岩礁進行測量,精確定位,確定水深,這才正式畫在了海圖上,並有了一個國際名稱Socotra Rock(註2)。自此,蘇岩礁才為世界所知。這正是為何19世紀的英國海圖及航海書上都沒有這個島嶼之故。

蘇岩礁與韓國第一次聯繫在一起是1938年。當時韓國是日本的殖民地。日本曾經計劃在蘇岩礁上建築一個燈塔,但由於二戰的原因沒有施工。到底是日本的哪個部門計劃建造這個燈塔還不清楚。從韓國方面語焉不詳的材料看來,這似乎是日本中央政府或者海軍的計劃而和日屬朝鮮政府無關。如果是這樣,日本才是最早對蘇岩礁有主權意向的國家(它能夠被擁有主權是另外一個問題)。但在二戰後,日本沒有聲稱對蘇岩礁的主權,這意味著日本已經退出了蘇岩礁的主權爭議。

1951年3月,韓國在美國的幫助下,設立了防空識別區(KADIZ)。但這時蘇岩礁的重要性還不在韓國、特別是美國的視線之中。因此,這個防空識別區並不包括蘇岩礁。

根據韓國方面的資料,韓國最早主張對蘇岩礁是1951年,韓國登山俱樂部(Korean Alpine Club)和韓國海軍進行了聯合活動,在蘇岩礁上放置了宣示主權的銅環,上面刻著「離於島,韓國的領土」的字眼。這當是韓國第一次對蘇岩礁的主權主張。

1952年,由於在戰後劃定的麥克阿瑟線在《舊金山和約》生效後將要被廢除,韓國總統李承晚在海上畫了一條稱為「李承晚線」的界線(Syngman Rhee Line)。這條線第一次把蘇岩礁畫在了界內。由於它把韓日爭議領土獨島(竹島)也畫在其內,引起了日本的抗議。美國於是敦促雙方談判解決紛爭。最後在1965年,日韓達成了漁業協議,韓國正式廢除了李承晚線。值得指出的是,儘管韓國的李承晚線把蘇岩礁劃在界內,但是中國並沒有因此而提出抗議(或者在報紙上抗議)。可見,中國在當時仍然沒有主張蘇岩礁主權的打算,也沒有反對韓國對蘇岩礁主張主權的打算。

在1963年,中國第一艘國產萬噸巨輪「躍進號」首航,就在蘇岩礁附近觸礁。這在當時是一件大事。中國還一度以為遭受敵國魚雷襲擊,險些釀造國際風波。幸虧中國總理周恩來下令徹查事件,派出了調查船前往事發地才知道是遇上了礁石。這說明了,直到1960年代初,中國對蘇岩礁的認識還相當有限。否則,何以會撞上已經標誌在海圖上多年的礁石,又何以會把觸礁誤以為魚雷襲擊?儘管中國的行動沒有遭到阻攔,但中國也沒有主張對蘇岩礁的主權。

1969年美國幫助日本制定的防空識別區包括了蘇岩礁。但是由於日本的防空識別區是監視性的,並無任何管轄的意味,加上美日韓是盟國,韓國亦未加反對。日本對蘇岩礁沒有任何主張,故此日本的防空識別區覆蓋蘇岩礁並不影響對蘇岩礁的地位。

70年代開始,韓國進一步對蘇岩礁加以實控。1970年,蘇岩礁被納入韓國的第四水下開發區,這是蘇岩礁第一次被列入正式的有主權意味的區域。80年代,韓國數次往蘇岩礁考察並建立了標誌物。1995年開始,韓國在此興建一個面積達1,200平方公尺的水面建築,建築物在2003年竣工。這個建築物確鑿無疑地宣示了對蘇岩礁的主權。中國在1995年第一次反對韓國對蘇岩礁的主權主張,但是自此蘇岩礁的實控權一直牢牢地掌握在韓國之中。

中國儘管不承認蘇岩礁屬於韓國,但是也採用了以前在東海和南海的「擱置爭議共同開發」的原則處理,因此中韓之間還沒有發生什麼大的矛盾。

Socotra_Rock
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中韓海洋劃界爭議

誠然,蘇岩礁沒有領土的地位,也因此沒有主張領海、毗連區以及經濟專屬區和大陸架的地位。但是在國際法上,主張對蘇岩礁的權利仍然有著重要的意義。

第一,韓國認為,儘管蘇岩礁不能擁有領土地位,但不等於韓國不能擁有主權,在韓國的表述方式中,用仲裁權(jurisdiction)來代替主權(sovereignty)這個字眼。這裡有一個很狡猾的地方:很多場合中,仲裁權和主權這兩個詞是相通的,仲裁權同時又是顯示主權的必要條件,韓國一再強調擁有仲裁權,實際上還是轉個法子說自己擁有對蘇岩礁的主權。

第二,在專屬經濟區和大陸架上構建人工島是沿岸國的主要權利之一。《海洋法公約》第56條B項,「沿海國在專屬經濟區內有人工島嶼、設施和結構的建造和使用的權利」。第60條規定:「沿海國在專屬經濟區內應有專屬權利建造並授權和管理建造、操作和使用: (a)人工島嶼;……」。第80條規定:「大陸架上的人工島嶼、設施和結構,第60條比照適用於大陸架上的人工島嶼、設施和結構。」

由於在自己的專屬經濟區和大陸架上構建人工島是該區域擁有者的專屬性權利。如果韓國在蘇岩礁上的人工島得到國際承認,就相當於承認韓國擁有這個區域的專屬經濟區和大陸架。

第三,人工島雖然沒有領海權利,但是根據《公約》第60條,仍然獲得有半徑500公尺的安全地帶的權利。故在人工島附近仍然有重要的戰略價值。

由於中國和韓國在黃海和東海上的共同海面不足400海里,而這些區域都是大陸架。因此中韓並不能都按200海里的標準主張專屬經濟區,一方或者雙方必然要做出妥協。蘇岩礁正位於中韓爭議海域之上。韓國提出以中間線原則作為雙方的分界線。蘇岩礁距離韓國較近,如果按照中間線原則,蘇岩礁必然屬於韓國。但中國並不願意按照這個看起來公平的原則進行處理。更有甚之,有中國專家甚至說由於中國是大陸國家而韓國是半島國家,韓國無權向大陸的緣海一側延伸領海,「因為大陸架上的底土和海水屬於大陸國家所有」,因此韓國在西側和南側海域只能享有12海里的領海,而不能享有經濟專屬區(見陳安剛李冠強《蘇岩在中國的懷抱》)。天知道這些專家在哪一本書中能夠翻出這條規則,還是這根本就是這些「專家」自創的一條規則。由於中國對海洋法公約的蔑視,韓國一定要堅持蘇岩礁屬於韓國也就不難理解了。

中國升級了蘇岩礁爭議

中韓在黃海與東海的劃界爭議持續多年,但爭議從海上「拔高」到空中,還只是近年才出現。

韓國在1951年設置防空識別區(KAFIZ),如前所述並不包括蘇岩礁。後來國際民航組織帶頭設立為民航服務的飛行情報區(FIR),韓國的飛行情報區卻包括了蘇岩礁。自60年代以來,韓國一直希望擴大防空識別區,把防空識別區和飛行情報區統一,也把蘇岩礁包括在內。但在1963年卻因為日本和美國的反對而無法實現。鑒於美國和日本都是盟國,韓國也不好硬來。

中國在2013年開始不顧國際反對,單方面劃出不符合國際法的防空識別區。這裡所說的「不符合國際法」是指中國要求進入防空識別區的外國飛機都要服從中國管理,我把它稱為「管轄性的防空識別區」,與美國日本那種「戒備性的防空識別區」相區分。這種「管轄性的防空識別區」當即引發國際爭議。

本來,當時中國正和日本交惡,韓國是刻意拉攏的對象。但不知道是誰的主意,中國的防空識別區又把蘇岩礁劃在内。對韓國來說,中國把蘇岩礁劃入識別區,並且規定韓國飛機在蘇岩礁飛行時必須向中國提交飛行計劃並要服從中國武裝力量管理是不可能接受的事。朴槿惠後來與中國交惡,可能從這時就開始埋下種子。韓國毫不意外地站在了美日的一方譴責中國。但這也幫了韓國一個忙,正好趁這個機會做到了幾十年來做不到的事:名正言順地把蘇岩礁納入識別區中,美日也都無法說不。

從此,中韓防空識別區就在蘇岩礁海域重疊。蘇岩礁爭議升級,以及日常化。這也成為漁民過界偷捕之外,中韓海疆爭議的另一個火葯桶。


註1:《山海經・卷十四・大荒東經》

註2:United Kingdom Hydrographic Office – Survey number B7973 (Eh) "Socotra Rock, Found by HMS Waterwitch, August 1901"

責任編輯:羅元祺
核稿編輯:翁世航


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