從領海吵到領空,中韓「蘇岩礁」領土爭議誰有理?

從領海吵到領空,中韓「蘇岩礁」領土爭議誰有理?
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中國正和日本交惡,韓國是刻意拉攏的對象。韓國毫不意外地站在了美日的一方譴責中國。但這也幫了韓國一個忙,正好趁這個機會做到了幾十年來做不到的事:名正言順地把蘇岩礁納入識別區中,美日也都無法說不。

7月27日,中國一架「運9」偵察機飛越蘇岩礁西南,進入韓國的防空識別區。韓國空軍緊急出動戰機。中韓之間為「防空識別區」而產生的矛盾不是第一次。就在今(2018)年1月和2月,中國也曾兩次派戰機進入蘇岩礁西南的韓國防空識別區,引起韓國軍方的不滿。可見中韓雙方在蘇岩礁海域對抗相當頻密。

蘇岩礁是中韓海疆爭議的最重要爭議點,但在中國衆多海疆爭議裡面,蘇岩礁之爭最「小題大作」。蘇岩礁大致位於韓國濟州島和中國上海之間的直線上。在中國的劃分中,這條線正是黃海與東海的分界線。於是蘇岩礁又幾乎座落在黃海與東海的分界線上,剛剛落到東海一側。它距離濟州島80海里,距離上海150海里。蘇岩礁只是中國單方面的稱呼;在國際上,這個礁石稱為「Socotra Rock」;韓國稱之為「離於島」(Ieodo Island)。為照顧讀者習慣,在本文,以中國的名稱稱呼之。

之所以說蘇岩礁之爭「小題大作」,是因為蘇岩礁其實是一個暗礁。天然狀態下,它最淺處離海面還有四公尺左右。《聯合國海洋法公約》(簡稱公約)第121條「島嶼制度」規定:一、島嶼是四面環水並在高潮時高於水平面的自然形成的陸地區域。因此,暗礁不能視為「島嶼」,它既不能作為領土,也沒有主張領海和專屬經濟區的權利。

有趣的是,對蘇岩礁爭議,中韓雙方都說沒有「領土爭議」。但大家的意思不一樣。韓國的意思是,蘇岩礁屬於韓國「沒有爭議」。中國的標準說法是「蘇岩礁是位於東海北部的水下暗礁,中國與韓國再次不存在領土爭議」,意思是蘇岩礁不是領土,所以不存在「領土爭議」。

但是,中國在不遵守公約方面有眾多的例子。比如中國長期聲稱自己最南端的領土是曾母暗沙,但曾母暗沙最淺處距離海平面18公尺,深度約為蘇岩礁四倍。如果曾母暗沙可以被中國視為領土,那麼誰能保證萬一中國得到了蘇岩礁的控制權不會宣稱是自己的領土呢?

蘇岩礁屬於誰?

蘇岩礁本身並沒有太多的歷史。一些中國專家認為古籍《山海經》上就記錄了蘇岩礁。其理由是《山海經》上有:「東海之外,………,大荒之中,有山名曰猗天蘇山」(註1)。中國專家就說「蘇山」就是蘇岩礁。於是,蘇岩礁又是「自古以來」的中國領土。

用神話傳說式的《山海經》這種所謂證據進行論證,放在國際法上就和用「嫦娥登月」論證中國對月球擁有主權一樣不值一提。誠然,現在有人認為《山海經》「解密」之後是一本真正的地理書,但即使真能「解密」,各種解讀太多了,根本無從確證哪種解讀才正確。又如何能作為論證領土歸屬的證據?

即便認為《山海經》可以作為證據,但就這句話來分析,其實全句為:「大荒之中,有山名猗天蘇門,日月所生。有壎民之國。」首先,中國古代說海上的「山」,意思是海島。對古代說暗礁用「沙」。其次,「壎」是一種吹奏的古樂。於是,這裡整句的意思是:在東邊海外有一個島嶼,上面有一國家,民風喜歡吹奏壎樂。試問,暗礁上如何能建立一個喜歡吹古樂的國家?

中國專家又稱蘇岩礁是中國漁民祖祖輩輩捕魚的地方,又說蘇岩礁以前被稱為「蘇岩」,是指「屬於江蘇的岩石」。但既沒有什麼可靠的資料顯示中國漁民在多早前就在這一帶捕魚,也沒有證據說明什麼時候這塊岩石被稱為蘇岩,更沒有證據說「蘇岩」這個「蘇」與江蘇有什麽關係。反而,蘇岩的來源,很可能是從「Socotra Rock」中過來的。「Socotra Rock」的中文音譯為「蘇科特拉岩」,簡稱「蘇岩」不是很順理成章嗎?

與中國一樣,韓國也是一個喜歡說「自古以來」的國家。韓國稱此礁石為古稱「離於島」,說此名是因為韓國漁民祖祖輩輩在這裡捕魚,有人因此觸礁喪生而有遊魂之故。其實,韓國在2001年才把這裡正式定名為「離於島」。至於韓國聲稱「離於島」是韓國漁民自古以來的活動地,和中國一樣,這個說法也沒有可靠的證據。

中國又指在19世紀末的「北洋水師使用的中國海圖」上就有標註有這個暗礁,「近代以來包括日本、韓國在內無任何國家對此提出異議」云云。就筆者所知,從沒有見過提出這些說法的人出示這樣的地圖,在筆者研究過的各類海圖中,也沒有見過這個時期的中國海圖畫出該暗礁。19世紀時,中國並無獨立製作海圖的能力,所謂的「中國海圖」其實都是翻譯自英國水文局的海圖,正確的說法是英國繪製的中國周邊海圖,或簡稱「英國海圖」,而不是可能讓人誤會成中國原創的「中國海圖」 (比如,在中日談判《馬關條約》時,雙方都用「英國海圖」作為談判的標準用圖)。但查19世紀末的英國海圖和當時權威的《中國海指南》,都沒有這個暗礁的記載。

其實,蘇岩礁最早由英國商船Socotra號在1900年發現。在1901年(一說1910年),英國皇家測量船「水巫號」(HMS Waterwitch)對蘇岩礁進行測量,精確定位,確定水深,這才正式畫在了海圖上,並有了一個國際名稱Socotra Rock(註2)。自此,蘇岩礁才為世界所知。這正是為何19世紀的英國海圖及航海書上都沒有這個島嶼之故。

蘇岩礁與韓國第一次聯繫在一起是1938年。當時韓國是日本的殖民地。日本曾經計劃在蘇岩礁上建築一個燈塔,但由於二戰的原因沒有施工。到底是日本的哪個部門計劃建造這個燈塔還不清楚。從韓國方面語焉不詳的材料看來,這似乎是日本中央政府或者海軍的計劃而和日屬朝鮮政府無關。如果是這樣,日本才是最早對蘇岩礁有主權意向的國家(它能夠被擁有主權是另外一個問題)。但在二戰後,日本沒有聲稱對蘇岩礁的主權,這意味著日本已經退出了蘇岩礁的主權爭議。


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隨著數位發展部的正式成立,臺灣公部門的數位轉型也邁入全新階段。我們透過專訪數位發展部數位政府司的王誠明司長,帶大家認識臺灣「數位治理」發展的前世今生,以及如何應用「MyData」串聯、應用既有資料,改變我們的日常生活!

資通訊科技的日新月異驅動社會飛速發展,無論日常購物、娛樂消遣甚至是人際互動,網路與各式數位服務幾乎滿足了現代人生活過半的需求。在這樣的背景之下,不只企業緊緊跟隨數位轉型浪潮,積極開展創新技術與服務,政府部門也開始導入資料及數據分析技術,善用「數位治理」驅動公共服務模式的變革,重塑民眾對於政府服務的想像。未來數位治理不只是要讓民眾申請資料更簡便,更希望能透過資料讓企業創新,同時也做到提供客製化個人服務的目標。

從資料應用發展創新服務,結合數位科技打造公私協力的智慧政府

我們一定都能有感數位治理帶來的改變,在2021年面對新冠疫情時推出的口罩供需資訊平台、健保快易通APP、健康存摺等的整合應用服務,我們多多少少都有用過。前者透過釋出口罩庫存量及特約藥局等開放資料,促成公部門與民間社群的協力合作,將「資料」轉化成簡易使用、更新即時的便民服務,讓大家知道可以到哪裡去買口罩;後者則整合臺灣健保系統,透過數位技術將資料公開及串聯,打造創新健康平台,不只個人就醫、查詢更加方便,也奠定了後續數位醫療服務的發展基礎。

不只是民眾有感,從國際評比的角度來看,在2021年早稻田大學與國際資訊長協會(International Academy of CIO, IAC)合作辦理的世界各國政府數位評比中,臺灣在全球64個主要經濟體中排名第10名,較2020年進步1名,在整體國際中表現也算前段班。

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數位發展部數位政府司司長王誠明。

那政府是從什麼時候開始數位化的呢?源頭可以追溯到1998年時推動的「電子化政府計畫」。長期投身電子化政府計畫的規劃與推動的數位發展部數位政府司司長王誠明回憶道:

「那時政府發展許多大型網路、服務資訊上網等基礎建設,並將戶政、地政等民生領域的人工服務流程優化為電子化的線上服務,過程累積了不少可應用的資料庫及大型資訊系統;到了2017年,安全傳輸、資訊分析整合等技術也漸漸成熟,國內外都意識到『資料』是提供服務的重要元素,於是政府便開始更著重於資料的分析與應用。」

從那時起,政府秉持著讓民眾參與政府運作的開放精神,展開「服務型智慧政府推動計畫」,以民眾關切議題的數位服務為優先項目,透過開放高應用價值資料與即時分析技術,提供民間資料應用的空間,或是由機關主動開發相關服務,不只對外增強政府的公共服務能力,對內也改善民主治理的運作機制,回應整體社會的數位化需求。

資料運用思維轉變:「資料治理」作為政策發展方針

王誠明司長特別強調,雖然電子化政府與智慧化政府乍看都是透過電子產品及數位技術加速政府服務,但在執行思維上卻有根本性的差別。傳統的政府服務多半從「公共事務管理」的角度思考,例如報稅、戶政、地政等,都朝向便於管理者管理的角度去開發;但在智慧化政府的發展觀念中,政府反而會站在民眾的角度思考,利用資料開放與分析技術等方式,鼓勵公私單位開發更多數位服務。例如過去政府開放實價登錄、公車路線、空氣品質等即時資料,衍生出實價登錄地圖、台北等公車等多元應用的APP,這些都是透過資料治理來滿足民眾生活需求的最佳範例。

隨著資料治理概念的深化,臺灣Open Data的服務也逐漸成熟,甚至在英國開放知識基金會(OKFN)的開放資料國際評比中獲得世界第一的殊榮。於是2015年,國發會從「賦權」概念出發、強調資料作為精準數位服務的基礎,打造「數位服務個人化」(MyData)資料自主服務,以「民眾自主決定資料如何使用、給誰用」的核心精神,打開政府服務的里程碑。

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Photo Credit:數位發展部「個人化資料自主運用(MyData)」網頁
My Data服務平台。

在過去,若民眾要到銀行辦理開戶或貸款等業務時,會因需要出示相關證明,所以得耗費許多時間往返機關與銀行辦理。如今透過MyData平台,辦理者經過不同等級的身分驗證後,就能即時將指定資料傳輸給指定機關,而且過程中民眾也可以隨時追蹤,知道資料傳到什麼地方、被誰使用;倘若資料不慎被盜用,民眾也能第一時間收到簡訊和Email通知來即時處理。

MyData平台的服務不只強化食醫住行育樂等民生領域的數位服務,王誠明司長也說,當中央與地方整合成熟之後,也希望跨足私部門,從監管力道強的金融產業開始,漸漸延伸至監管力道較弱,卻與民生息息相關的產業(如醫療),甚至期待在最終階段引入AI服務,落實資料智慧應用。舉例來說,未來民眾失業時只要告訴政府「我失業了」,MyData平台就能主動查詢、分析民眾同意開放的資料,藉由資料彙整及AI分析的智慧服務,主動回饋民眾如何申請補助、提供就業輔導等個人化建議。

由內而外深化數位治理,組織再造迎擊轉型挑戰

當政府則從「資料」的角度出發,打造新型態的公共服務模式時,「資料」不只化身為政府或企業組織間最珍貴的資產,也成為一切數位服務發展根基。不過,成千上萬的資料該如何妥善的管理、安全的傳輸、合法的應用,也成為智慧化政府發展過程的關鍵課題。對此,王誠明司長也坦言,這正是政府在轉型過程中面臨的三大挑戰:機關本身思維與行事風格的轉變、跨機關間資料傳輸的法律規範適用性,以及資料本身的個資保護問題。

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Photo Credit: Shutterstock / 達志影像
政府數位治理的三大挑戰:機關思維的轉變、資料傳輸的交換、隱私與方便的平衡。

所以如今政府透過組織再造,成立位階更高、權責更集中的「數位發展部」,把過去可能分別是通傳會、經濟部、國發會資管處、行政院資安處在做的事情重新整合,回應這些轉型過程中跨機關、跨領域的複雜問題,讓轉型過程中無論公私部門都有可以共同討論、解決問題的夥伴。

「數位轉型其實是一個持續的過程,它不是像轉骨一樣瞬間。它是一個持續的滾動調整,根據社會需要和當下技術,讓服務做得更好。」

王誠明司長也說,正因轉型是漫長的過程,所以數位發展部的角色就是在調整過程中能靈活運作、協調合作的機關,讓無論技術、制度、法律等層面的政府服務都能與資安會緊密結合,正確導入數位治理制度,落實資安與個資保護。

持續落實、不斷提升:數位治理永無止境

最後,王誠明司長也強調,深化數位治理不只該思考如何運用數位服務提升機關效能,也包含怎麼找出社會中沒能力使用數位服務的人,並給予幫助。若要達成這樣的目標,倚靠的就不只是技術成長,還包含整體數位環境的建置。仔細觀察臺灣社會近年的轉變,就能發現不少相似的痕跡──越來越多的數位服務不只作為應用的工具,深化公共服務效率及公民參與的可能性,還能打破傳統框架,成為新興的溝通媒介,建立公私部門之間不同的協力模式;更甚至我們還能從視訊看診、健康存摺等疫情應對措施中學習,也相信未來國家再度面臨困難或風險時,在數位治理的增能之下,可以更快速的恢復,並透過完善的數位工具解決難題,從中學習並不斷的強化精進。

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