「查緝犯罪愈多治安愈好」的扭曲績效制度,應該如何改變?

「查緝犯罪愈多治安愈好」的扭曲績效制度,應該如何改變?
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我們想讓你知道的是

台灣警政的績效制度一直有問題,有些指標會使警察吃案,另一些可能造成罪犯越多治安越好的弔詭情況,若不改革,不只徒增基層警員的疲乏,最終更會使我們搞不清楚毒品犯罪的現況如何。

文:阿倆(現職警察/台灣警察工作權益推動協會)

警察績效制度一直以來是我國警政滿批評的問題,而在2017年的司法改革國是會議中,台灣警察工作權益推度協會與民健司法改革基金會,推動一個決議,要求在內政部應該成立「警察專案與績效管理委員會」,其中至少超過二分之一由基層警察代表、人權專家、社會科學研究者等警政署以外之外部委員組成,以合理績效制度(包括公開績效管考項目之計算標準、計算方式及理由),檢討相關工作職掌,提升執法效能,提高移送案件品質,貫澈維護社會安全,增加民眾對司法之信心。

而對於績效為何要改、怎麼改,目前官方仍然沒有具體作為,而大眾對於這個議題也沒有了解,所以對於基個典型的問題,做出一個整體扼要的說明

警察績效制,究竟是哪裡不合理呢?

首先,要釐清一個問題,那就是「績效是什麼」,而我們需要為這件事下一個定義。

就直觀來說,警察的績效制度是為了減少犯罪現象,而產生的督促基層警察人員查緝的一個制度,並且認為,這樣的查緝增加,會造成犯罪的減少的一個做法。而現行的做法,就會認為查緝量越大,就會代表國家壓制犯罪的力度越大。

但是這樣的做法產生了幾個問題,最主要就是數據上的矛盾。所謂的犯罪率降低,應該是帳面數字的減少,但是矛盾的是,查緝量增加,其實整體犯罪數也會增加,那即使真的降低犯罪,但是這樣一增一減,數字仍然增加,那犯罪到底是有沒有減少?

績效制度的初衷,是希望「看到犯罪減少」,但是制度本身卻是希望「看到犯罪(查緝量)增加」,為了解釋這個矛盾,於是就出現了濫用「犯罪黑數」這個概念的狀況,也就是說,績效制度的意義變成「我查緝出了多少黑數」,這樣的包裝讓長官安心的訂出越來越高的標準;反正數字增加,不是犯罪增加,而是因為我很厲害,查出很多潛在的犯罪者。

這樣的想法有錯嗎?在行政院2017年的「新世代反毒策略」中,依衛福部食藥署「103年全國物質使用調查結果」,臺灣藥物濫用的整體盛行率為1.29%,跟全球毒品盛行率約為5.2%相比之下低很多。也許長官會說,這是我國長期以來嚴厲的毒品政策的結果;但是實際上,就國內毒品相關的研究而言,台灣的物質濫用盛行率一直不高,有沒有降低或提高,警察的查緝與這個有沒有關係,其實沒有人可以斷定。

而這個時候,你就可以看出警察績效制度的荒謬之處:如果我們的毒品盛行率已經逐年降到這麼低,那為什麼警察的毒品績效查緝量卻仍然逐年攀升?

這就是警察績效制度的最大問題:我們的查緝績效計算是依據「人次」,而「人次」其實是可以藉由更高密度的查緝去達成,這就是「治安良好,但是查緝數高」的「台灣治安既良好又糟糕」的秘密。

所以這樣兩個數據的比較之下,我們得到的結果是,現在的狀況是單一個犯罪者身上有很多的毒品案件,那這樣真的是正常的政策嗎?我們是不是需要改變整體的刑事策略?又從另外一個面向解讀,台灣的犯罪人口是實際上並沒有想像中那麼多,那還要強行製造出這麼高的查緝成績,那其實就是變相強迫基層警察人員,選擇以有法律爭議的方法去達標。

這就是績效制度根本問題:警察績效制度,最後其實只是數字遊戲的大拜拜,但是卻沒有「更近一步」的推動我國犯罪現象的改善。

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Photo Credit:柯文哲

績效制度似乎只跟犯罪者有關,和我有什麼關係?

其實不然,因為另外一個問題是我國的另外一種績效體系,就是所謂的「城市治理指標」,或者是針對「案件發生數」的檢討。

是不是有遇過派出所之間推案件,甚至希望你不要來報案的情況?這個就是背後成因。所謂的城市治理指標,其實外觀上是比較「正常一點點」的績效制度,因為它是針對所謂的「被動指標」。

意思就是,這些指標不是看機關主動查緝了什麼,而是比較抽象,是看「政府有沒有改善環境狀況」,是隨著社會環境的狀態,隨機發生的事件,而我們大致可以相信,如果政府改善了社會環境,這些隨機現象應該會減少。

但是,這是屬於比較複雜的社會治理政策,也沒有誰可以絕對保證自己的某些政策一定可以減少這些事件,所以問題又回到了警察身上:只要沒有通報,就沒有案件。

這在警界已經是公開的秘密,既然可以提前計算「多少的發生數」可以得到最優的治理指標,那只要要求派出所不要受理就好。而這個部分,有比較粗暴的做法是,直接定額每個禮拜的受理量;而也有比較精巧的,以一定時間內的發生數的平均與變化去看。但是不論做法如何,只要整個警察局是希望案件量下降,那最後一定必須要「吃案」。

而這樣的檢討方式也不合理,所謂的城市治理指標,是針對「整體環境變化」,而可以治理社會的方法並不只警察,還有社會福利、衛生、醫療等等等,怎麼可能是單一派出所或分局承擔責任呢?

而這樣的迷信績效制度的結果,最終還是會損及民眾權益。

那麼,績效該怎麼訂呢?

對於這個問題,第一個要知道的是,世界上並不存在一個完全的數學模型,可以解釋犯罪現象。面對犯罪,我們最多只能夠「間接的觀測」。

可能會有點突兀,但我們可以來參考看看生態學對於物種的豐富度的研究方法。在生態學中,有一個概念叫「絕對豐度」,也就是學者在「特定的方法」、「固定的研究勞動量」下,計算出的生物數量,然後去反推可能的生物數量。


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