「查緝犯罪愈多治安愈好」的扭曲績效制度,應該如何改變?

「查緝犯罪愈多治安愈好」的扭曲績效制度,應該如何改變?
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我們想讓你知道的是

台灣警政的績效制度一直有問題,有些指標會使警察吃案,另一些可能造成罪犯越多治安越好的弔詭情況,若不改革,不只徒增基層警員的疲乏,最終更會使我們搞不清楚毒品犯罪的現況如何。

唸給你聽
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文:阿倆(現職警察/台灣警察工作權益推動協會)

警察績效制度一直以來是我國警政滿批評的問題,而在2017年的司法改革國是會議中,台灣警察工作權益推度協會與民健司法改革基金會,推動一個決議,要求在內政部應該成立「警察專案與績效管理委員會」,其中至少超過二分之一由基層警察代表、人權專家、社會科學研究者等警政署以外之外部委員組成,以合理績效制度(包括公開績效管考項目之計算標準、計算方式及理由),檢討相關工作職掌,提升執法效能,提高移送案件品質,貫澈維護社會安全,增加民眾對司法之信心。

而對於績效為何要改、怎麼改,目前官方仍然沒有具體作為,而大眾對於這個議題也沒有了解,所以對於基個典型的問題,做出一個整體扼要的說明

警察績效制,究竟是哪裡不合理呢?

首先,要釐清一個問題,那就是「績效是什麼」,而我們需要為這件事下一個定義。

就直觀來說,警察的績效制度是為了減少犯罪現象,而產生的督促基層警察人員查緝的一個制度,並且認為,這樣的查緝增加,會造成犯罪的減少的一個做法。而現行的做法,就會認為查緝量越大,就會代表國家壓制犯罪的力度越大。

但是這樣的做法產生了幾個問題,最主要就是數據上的矛盾。所謂的犯罪率降低,應該是帳面數字的減少,但是矛盾的是,查緝量增加,其實整體犯罪數也會增加,那即使真的降低犯罪,但是這樣一增一減,數字仍然增加,那犯罪到底是有沒有減少?

績效制度的初衷,是希望「看到犯罪減少」,但是制度本身卻是希望「看到犯罪(查緝量)增加」,為了解釋這個矛盾,於是就出現了濫用「犯罪黑數」這個概念的狀況,也就是說,績效制度的意義變成「我查緝出了多少黑數」,這樣的包裝讓長官安心的訂出越來越高的標準;反正數字增加,不是犯罪增加,而是因為我很厲害,查出很多潛在的犯罪者。

這樣的想法有錯嗎?在行政院2017年的「新世代反毒策略」中,依衛福部食藥署「103年全國物質使用調查結果」,臺灣藥物濫用的整體盛行率為1.29%,跟全球毒品盛行率約為5.2%相比之下低很多。也許長官會說,這是我國長期以來嚴厲的毒品政策的結果;但是實際上,就國內毒品相關的研究而言,台灣的物質濫用盛行率一直不高,有沒有降低或提高,警察的查緝與這個有沒有關係,其實沒有人可以斷定。

而這個時候,你就可以看出警察績效制度的荒謬之處:如果我們的毒品盛行率已經逐年降到這麼低,那為什麼警察的毒品績效查緝量卻仍然逐年攀升?

這就是警察績效制度的最大問題:我們的查緝績效計算是依據「人次」,而「人次」其實是可以藉由更高密度的查緝去達成,這就是「治安良好,但是查緝數高」的「台灣治安既良好又糟糕」的秘密。

所以這樣兩個數據的比較之下,我們得到的結果是,現在的狀況是單一個犯罪者身上有很多的毒品案件,那這樣真的是正常的政策嗎?我們是不是需要改變整體的刑事策略?又從另外一個面向解讀,台灣的犯罪人口是實際上並沒有想像中那麼多,那還要強行製造出這麼高的查緝成績,那其實就是變相強迫基層警察人員,選擇以有法律爭議的方法去達標。

這就是績效制度根本問題:警察績效制度,最後其實只是數字遊戲的大拜拜,但是卻沒有「更近一步」的推動我國犯罪現象的改善。

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Photo Credit:柯文哲
績效制度似乎只跟犯罪者有關,和我有什麼關係?

其實不然,因為另外一個問題是我國的另外一種績效體系,就是所謂的「城市治理指標」,或者是針對「案件發生數」的檢討。

是不是有遇過派出所之間推案件,甚至希望你不要來報案的情況?這個就是背後成因。所謂的城市治理指標,其實外觀上是比較「正常一點點」的績效制度,因為它是針對所謂的「被動指標」。

意思就是,這些指標不是看機關主動查緝了什麼,而是比較抽象,是看「政府有沒有改善環境狀況」,是隨著社會環境的狀態,隨機發生的事件,而我們大致可以相信,如果政府改善了社會環境,這些隨機現象應該會減少。

但是,這是屬於比較複雜的社會治理政策,也沒有誰可以絕對保證自己的某些政策一定可以減少這些事件,所以問題又回到了警察身上:只要沒有通報,就沒有案件。

這在警界已經是公開的秘密,既然可以提前計算「多少的發生數」可以得到最優的治理指標,那只要要求派出所不要受理就好。而這個部分,有比較粗暴的做法是,直接定額每個禮拜的受理量;而也有比較精巧的,以一定時間內的發生數的平均與變化去看。但是不論做法如何,只要整個警察局是希望案件量下降,那最後一定必須要「吃案」。

而這樣的檢討方式也不合理,所謂的城市治理指標,是針對「整體環境變化」,而可以治理社會的方法並不只警察,還有社會福利、衛生、醫療等等等,怎麼可能是單一派出所或分局承擔責任呢?

而這樣的迷信績效制度的結果,最終還是會損及民眾權益。

那麼,績效該怎麼訂呢?

對於這個問題,第一個要知道的是,世界上並不存在一個完全的數學模型,可以解釋犯罪現象。面對犯罪,我們最多只能夠「間接的觀測」。

可能會有點突兀,但我們可以來參考看看生態學對於物種的豐富度的研究方法。在生態學中,有一個概念叫「絕對豐度」,也就是學者在「特定的方法」、「固定的研究勞動量」下,計算出的生物數量,然後去反推可能的生物數量。

也須有人就聯想到剛剛所提的毒品績效的問題。這就跟毒品績效現況一樣,其實整體的物質濫用盛行率已經下降,但是我們只要提高警察的查緝密度,那「查緝量」就還是會提升。

但是這樣就產生了一個問題,最後我們會變得根本搞不清楚毒品犯罪的現況如何,因為指標一直隨著警察越來越誇張的查緝密度扭曲。而實際情況也是一樣,其實整個物質濫用狀況是減少的,但是因為警察一直發新聞,所以大家覺得台灣好亂、毒品好多。所以如果要說,這個「績效合理性」要談的,應該就是集中在探討「我們是不是根本不需要這麼多的警察查緝,而是只要維持一個適切的查緝能量,其他的部分就放心交給其他政策去補足」。

我如果是警察,我要怎麼說「這個績效是不合理的」?

這其實就是意識問題,你把自己當成一個國家的工具,還是一個獨立的勞動者呢?如果,把自己當成一個工作人員,一個勞工,質疑這個績效標準的點其實就有很多。在刑案偵辦的時候,需要考慮的可能有:

  1. 案源量?我的轄區案源量會多嗎?而現在的要求對比轄內治安狀況合理嗎?
  2. 一個案件所需的偵辦時間?這個專案期程是合理的嗎?
  3. 我的體力能夠負荷什麼樣程度的案件量或案件密度?
  4. 我是不是需要違法才能做完?
  5. 這是不是需要用有高危險性的方法才能完成的案件?
  6. 勞動量是我能負荷的嗎?
  7. 這個績效標準到底是不是可能被實現的?
  8. 這樣的計算方式是合理的嗎?
  9. 這真的屬於警察職權的範圍嗎?

如果認為績效制度有些問題,那一定會有一些原因,而那就是官方需要提出解決這些問題的方法,如果不能解決這些問題,那官方當然就要調整標準。而這其實就是彼得杜拉克的績效制度SMART原則:

  1. Specific目標明確+Stretching具挑戰性
  2. Measurable可量化的標準
  3. Atainable可達成+Agreed雙方都同意
  4. Relevant相關性+Realistic實際
  5. Time-based有時效性

以SMART分析來說,我國的警察績效制度,在A之中的Agreed「平等雙方的同意」,正是制度中最缺乏的,而在更深入的層面,績效制度的問題,並不是「績效是不是不合理」,而是從來沒有人出來解釋「為甚麼現在這個績效標準是合理的」。

這是很基本的邏輯問題,如果現在的績效制度是「理性」的,那這個制度背後一定有一個或數個原則,而這些原則可以足夠合理的說明為甚麼應該調高,或為甚麼應該調低。

而如同上面所說,並沒有一個一致的犯罪現象的數學模型,而就目前的狀況,官方根本沒有也無法解釋到底績效制度的原理原則,或科學、數學原理是什麼,那甚至可以說不用討論合不合理了,既然沒有辦法說明,那就只能認為是不合理的。

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Photo Credit: TJ Ting / 關鍵評論網
司法改革國是會議中「警政績效管理委員會」的最終目的是什麼?

其實很簡單,就是如下面的目標:

  1. 請官方解釋這些標準是基於什麼樣的模型決定的
  2. 請官方公開這些標準,並且讓學者專家與基層檢視這些標準到底有沒有符合學術性跟科學性,禁絕常常需要違法或常常需要冒著很高的危險才能完成的績效要求
  3. 基層才是知道執行上困難之處的存在,所以基層的意見當然要參考。而其實在績效制度的根本原則上,績效制度的制定跟修改,實際上是需要得到基層的同意的
  4. 對於管理階層為了逼績效出現的侵害勞權行為,要有一個第三方介入力量

這件事情要做好並不困難,2017年司法改革國是會議並沒有忘記基層人員。警工會跟民間司改會合作,也在會議中推動了「警政績效管理委員會」的決議,而我們也在持續監督官方與推動,請與我們共同監督警政署落實改革。

這一切的一切,其實只在於各位,要不要一起參與改革,反思自己身處的環境而已。

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責任編輯:丁肇九
核稿編輯:翁世航

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