嚴重缺乏公義的台灣社會,可否就把都市計畫廢除?

Photo by Jesus In Taiwan on Unsplash
我們想讓你知道的是

當政府無意願執行相對容易的土地使用管制時,又有何理由來執行土地徵收與市地重劃?若政府無意執行土地使用管制時,是否也能夠放這些多屬於社會弱勢的土地被徵收戶及被重劃戶一馬?

唸給你聽
powerd by Cyberon

文:徐世榮(政治大學地政學系教授)

土地政策與人民日常生活息息相關,它是政府進行公共治理的重要領域,政府經由土地合理的規劃、利用、與管制,來增進公共利益及人民福祉,並達成社會再分配的目標。土地政策的工具至少包括了都市計畫、土地使用編定與管制、土地徵收、市地重劃等,其中最為重要者乃是都市計畫。

若以歐美國家的都市計畫為例,開始發展於19世紀末,這是因為工廠大概是座落於都市周遭,它們需要大量的勞工,鄉村人口因此源源不斷地湧入都市,這使得都市人口密度大為增加,工業化也造成了都市化,由於勞工缺乏經濟能力,自然形成了許多的貧民窟,造成都市內生活品質惡化,環境衛生也相當的低落,流行傳染疾病侵奪許多人民的生命。

為了解決這些社會問題,都市計畫應運而生,而它主要所採用的工具乃是「土地使用分區管制」(Zoning),政府將都市土地劃分成各個不同的使用分區,如住宅區、商業區、工業區等,規定各分區的用途及使用強度,並努力進行管制,不輕易進行改變。其間雖然偶而也有進行土地徵收(Taking),但畢竟是極為少數的個案,因為其剝奪基本人權,往往會帶來社會嚴重衝突與紛擾。因此,值得我們注意的是,都市計畫是用來增進公共利益及解決社會問題的,這應是都市計畫的初衷與原型。

台灣從日治時期也開始進行都市計畫,大約在1970年代完成都市計畫的基礎架構。雖然如此,都市計畫後來卻是不斷地新增,不斷地把農地變更為都市土地,土地使用分區也不斷恣意的改變,土地使用強度更是不斷地堆疊上去,基準容積率根本僅是作為參考,在獎勵容積及移轉容積的加持之下,都市計畫根本就缺乏其安定性及可信任性,都市計畫幾乎已經喪失了公信力。更為可懼的是,歐美國家甚少使用的土地徵收,我國政府卻是揮灑自如,不斷地在進行。政府藉由國家重大建設及開發的名義,由北到南著手進行許多的徵收及重劃案,卻也因此發生了被徵收戶及被拆遷戶的激烈抗爭,這幾乎已成台灣社會嚴重的問題。

怪手_違建_拆除
Photo Credit: 準建築人手札網站@Flickr CC BY 2.0

然而,筆者上個月在德國巴伐利亞邦進行學術參訪,拜訪距離慕尼黑大都會約一個小時車程的Weyarn小鎮,最大的感觸是,Weyarn小鎮有著非常嚴格的土地使用計畫與管制,但是卻完全不動用土地徵收,Leonhard Wohr鎮長告訴訪問團:「我們自己從來沒有徵收過。近來慕尼黑市因為住宅的需要,市長曾想要動用徵收權,但是卻引起社會龐大的反彈,因為這就如同是『革命』一般。由於反對聲浪很大,市長最後自己撤案。」訪問團中有營建署高級官員,應可證明筆者所言不假。反之,台灣表面似有嚴格的土地使用計畫與管制,但是違法使用情形卻是四處可見,政府更是大肆動用徵收,兩相比較,這個差異實在是太大了!

坦白而言,我國雖有土地規劃與管制,卻大抵都僅只是參考而已,不論是都市土地或是非都市土地,一大堆的違規使用,但是政府卻甚少關切,縱或關切,也都只是口惠而實不至,政府的公權力竟然是著重於土地徵收與市地重劃等土地掠奪面向。不禁要問,一樣都是政府的公權力,我國政府卻是著重於對於私人土地的掠奪,而不是土地的使用管制,為何如此?政府為何不執行相對容易的土地使用管制,卻是頻頻執行嚴重剝奪基本人權、並造成社會嚴重衝突的土地掠奪,理由何在?

關鍵之處乃是台灣的都市計畫與土地徵收已經是嚴重的變質,脫離了都市計畫的初衷與原型,它們並非是用來增進公共利益及解決社會問題,而是權力優勢者用來作為土地投機炒作及累積財富的工具,而政府自己本身甚且也是運用都市計畫及土地徵收來實現自己的財政目的,例如台南市政府都發局近日大肆宣傳「南市都計變更、8年賺2603億」(請見《自由時報》,2018/6/25,台南都會焦點版,A15),即是一例,這相當的諷刺。

今年6月底,筆者也曾參加由荷蘭烏特勒支大學(Utrecht University)主辦的重要LANDac會議,會中我們就針對這種土地財政(Land-Based Financing)進行討論,有英國學生特別以中國深圳為例,指出它為政府賺取了龐大的財政收入,但是,受邀與會的Klaas van Egmond教授則是特別強調,這樣的土地財政作法在歐盟是嚴格禁止的,但是台灣與中國卻都是樂此不疲。

未命名
今年6月底,筆者也曾參加由荷蘭烏特勒支大學主辦的重要LANDac會議,與會的Klaas van Egmond教授則是特別強調,土地財政作法在歐盟是嚴格禁止的,但是台灣與中國卻都是樂此不疲 | 圖片來源:作者提供

除此之外,也要特別指出,我國都市計畫、土地徵收及市地重劃也都具有嚴重的階級偏見,許多違規使用者是社會上政經相對優勢階級(如彰化鹿港農地上的冠軍工廠),但是政府卻是刻意的予以忽視;相對地,土地被徵收戶及被重劃戶則大抵皆是權力相對弱勢階級(許多老農面臨徵收與重劃,如新北市八里台北港區段徵收案及台中黎明幼兒園自辦市地重劃案等),他們因此也比較缺乏抵抗的能力,政府也就因此「軟土深掘」,絕不手軟的專挑他們下手,剝奪他們的基本人權,掠奪他們的土地來實現自己的炒作土地及獲取財政收入的目的。

我們不禁要問,當政府無意願執行相對容易的土地使用管制時,又有何理由來執行土地徵收與市地重劃?政府的執法不是要有其公平性與一致性嗎?若政府無意執行土地使用管制時,是否也能夠放土地被徵收戶及被重劃戶一馬?尤其他們又往往是社會弱勢。

台灣的都市計畫及相關的土地政策都已經脫離了應有的正軌,由此也見證了台灣是個嚴重缺乏公義的社會。如果都市計畫與土地政策都只是用來進行土地炒作及遂行政府的土地財政目的,完全喪失都市計畫的初衷與原型時,我們可否就不要都市計畫了?可否就把都市計畫廢除?

延伸閱讀

本文經思想坦克授權轉載,原文發表於此

責任編輯:丁肇九
核稿編輯:翁世航

或許你會想看
更多『評論』文章 更多『政治』文章 更多『《思想坦克》』文章
Loader