三位專家深度分析:氣候變遷如同冷戰時期的蘇聯,迫使中美攜手簽訂《氣候變遷共同聲明》

三位專家深度分析:氣候變遷如同冷戰時期的蘇聯,迫使中美攜手簽訂《氣候變遷共同聲明》
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文: Deborah Seligsohn, Orville schell, Joanna Lewis|翻譯:吳玟潔

2014年11月12日可說是全球面對氣候變遷危機最關鍵的一天,世界兩大碳排放國家──中國及美國──歷經多年的協商及討論,終於簽訂《美中氣候變遷共同聲明》。UCLA法律學院的環境專家Ann Carlson 及Alex Wang認為這份聲明極具意義,將影響2015年12月的巴黎氣候峰會,並改變兩國的政策方向。以下為ChinaFile採訪專家們對這份聲明的看法。

Deborah Seligsohn(前World Resources Institute中國能源與環境項目首席顧問)

Ann Carlson 及Alex Wang對這份聲明的看法是正確的;雖然這份聲明並非正式合約,我們仍可以從中得知世界兩大碳排放國家面對氣候變遷的因應措施。為達到不同階段的發展,兩國分別採取相當不同的行動,而與2009年的哥本哈根氣候會議相比,兩國都有長足的進步,不僅訂定出未來十年的執行計劃,也模擬將來的碳排放軌跡。

具體來說,兩國都體認到全球溫度上升2℃的門檻。美國承諾在2050年減少2005年碳排放量的83%,中國也預計在2030年達到碳排放量最大值後,逐年減少碳排放量。

這對兩國而言都是重大的突破,但仍須國內政策的配合。由Kenneth Abbott, Duncan Snidal, Barbara Koremenos等專家對於國際外交的研究顯示,比起硬性規定的法律,共同聲明如此較不具約束力的軟性協議,反而讓簽署國更願意訂定更大的目標。另外,哥本哈根氣候會議中簽署的許多合約雖然在不同的格式及闡述中有許多模糊地帶,卻意外增加讓簽署國在執行上有更多的彈性、更大的發揮空間。

雖然因應氣候變遷議題的過程漫長且辛苦,但歐巴馬團隊仍然訂立出減少碳排放量的目標及措施,而中國則以促進能源使用效率及減少使用石化能源為目標訂定五年計畫,希望能在2030年前達到最高碳排放量,並逐年減少。

習近平與歐巴馬在APEC的會面。Photo Credit:AP/ 達志影像

這項聲明有助於未來訂定國際公約,畢竟,減少碳排放量是ㄧ項長遠目標,各國仍需要一份正式條約規範彼此。然而要訂定這樣的國際合約往往需要多年的協商。在瑞秋·卡森(Rachel Carson)《寂靜的春天》(Silent Spring) 一書出版42年後,各國才制定出《斯德哥爾摩公約》以禁止使用DDT等有毒化學物,甚至美國至今仍僅控管這些化學品在國內使用,並未簽署這份公約。

然而,氣候變遷是遠比有毒化學物還要複雜的議題,也難怪各國在1992年的里約熱內盧地球高峰會簽訂《聯合國氣候變化框架公約》(The United Nations Framework Convention on Climate Change,UNFCCC)後,至今仍在努力協商氣候變遷議題的下一個國際公約。

中國及美國終於達成共識,對即將舉行的利馬氣候大會巴黎氣候峰會是ㄧ項好預兆,但要讓各國簽署新的國際合約,仍然需要漫長的努力,而氣候變遷正持續發生中,應對措施越慢執行,越增添挽救氣候變遷的難度,即使一切來得及,也將耗費更多的成本。

不過好消息是,不是只有中美兩國皆承諾共同為氣候邊變遷付出努力。美國總統歐巴馬也宣布美國將挹注「綠色氣候基金」(Green Climate Fund)30億美元,以協助開發中國家因應氣候變遷的衝擊,是暗示已通過這條路上障礙的我們,要集眾人之力通過這困難的挑戰。

Orville Schell(紐約Asia Society中美關係中心主任)

先不論這項共同聲明能帶來多大的效應,畢竟中美雙方要實現聲明中的承諾都有一定的挑戰,但看到中美兩國願意以合作形式共同面對氣候變遷這棘手的難題,仍令我感到欣慰;要說中國及美國曾對哪一議題表現出共同關注的踏度,肯定就是氣候變遷了。

你也可以說,氣候變遷威脅之大就如1970年代早期的蘇聯,在當時迫使美國總統尼克森(Richard Nixon)、國家安全顧問季辛吉(Henry Kissinger)與中共主席毛澤東及總理周恩來協商中美關係,以應付蘇聯的勢力。

氣候變遷是ㄧ項十分棘手的議題,雖然不會對各國的領土完整造成立即危害,溫室氣體、地球溫度及海洋也不會像蘇聯當初對付中國一樣,煽動愛國主義及民族主義的情懷,但仍不可否認它對中美的威脅甚至比蘇聯更嚴重。

相較於中國人曾經稱呼蘇聯為「俄羅斯熊」,或與其分享5000英里的共同邊界挑起了愛國主義和民族主義的情緒,緩慢上升的溫室氣體、溫度和海洋卻沒有造成同樣效果。然而,這樣的看法並不能回避來勢洶洶的氣候變化,是中國和美國繼蘇聯後的最大敵人。但儘管威脅顯而易見,兩國領導人回應挑戰的態度卻十分緩慢。

讀完這份聲明,我想起美中關係中心(Center on U.S.-China Relations)與皮尤全球氣候變化中心(Pew Center on Global Climate Change)在2008到2009年間所做的努力,不禁感到一絲遺憾。亞洲學會(Asia Society)主席、美國重要外交官Richard Holbrooke,曾在2008年歐巴馬剛上任美國總統時,發表文章:〈共同的挑戰,協作應對〉,說明中美應如何共同應對氣候變遷的挑戰,而這份報告同時與勞倫斯伯克利國家實驗室(Lawrence Berkeley National Laboratory)執行長朱棣文(Steven Chu,其後擔任美國能源部部長)、布魯金斯學會(Brookings Institution)主席John Thornton,及許多有識之士共同完成。

這份報告中提到:「氣候變遷對地球的影響是無法抹滅的,在這個時刻提起這項令人氣餒的挑戰,也許會使大眾感到不安、甚至無力;但是好的領導者,也許能帶領人們開創新的局面。」

北京的燃煤工廠。Photo Credit:AP/ 達志影像

「目前尚不清楚是否能在這個轉折點上中美領導人是否有遠見,因應氣候變遷,召集人才、資金、科技及國際合作? 人類正面臨未知的情形,全球需共同努力,尤其是中美兩國。簡單來說,除非中美兩國在面對氣候變遷這項議題達成共識,否則將無法可解。」

果不其然,當時局勢仍是無法可解。一如以往許多對中美提出的忠諫,這份報告出爐後,改變仍是微乎其微。因此五年後的今天,我們該慶幸,這分聲明表示中美兩國總算願意共同協商這個議題。雖然當時就已提出的問題及解決方法至今仍未被執行,不過現在開始還來得及,就如同孫中山所說:「知難行易」,力行實踐而非空說、空想,才是解決問題之道。

Joanna Lewis(喬治城大學科技與國際事務教授)

《美中氣候變遷共同聲明》為美中合作關係寫下新的一頁。美國及中國在能源及氣候變遷議題上的合作已行之多年,然而這項聲明必須歸功於歐巴馬政權的努力。在2009年哥本哈根會議前,中美兩國皆發佈新能源政策,增進雙方共同討論的管道。美國國務卿John Kerry在2013年成立氣候變遷工作小組,加速兩國交流,協助雙方溝通,促成此項聲明。

當中美兩國近在幾個月慢慢透露未來的氣候策略,發表聲明的時間點比聲明的內容更令外界詫異。距離巴黎全球氣候峰會還有一年的時間,是故及早發表政策,比等到最後一刻才攤牌更有建設性,因為這些政策也許可以影響國際動向;不是任何國家單方或雙方面的合約都可以影響國際,但由於中美是世界兩大碳排放量的國家,其他各國肯定會認真看待這份聲明。

這項聲明與先前兩國所訂定的目標有很大的差異。中國首次正式設定最高排放量,勢必也將制定一個經濟計劃,而這與中國在哥本哈根會議及十二五計畫發佈的政策方向都不相同。中國根據最新的模擬研究數據,預定在2030年或更早達到最高碳排放量,此後逐年降低。

要達到這些目標並不容易。中國已開始顯露國內策略以應付氣候變化。

七個總量管制和排放交易試點,是奠定2016國家計劃的基礎,而十二五計畫已為中國工廠帶來從使用石化能源改為非石化能源的重大轉變,並且讓非化石能源用量在2013年首度超越化石能源。達到最高碳排放量後,需嚴格控管煤的使用,並持續開發低碳能源;而未來在中國建造水壩需要一定的管制,因此除了中國目前最大的非石化能源水力發電外,仍需要風力發電、太陽能及核電來補足所需能源。

聲明中除了兩國所訂定的減碳目標外,其它項目也在未來開發低碳能源的技術研究時扮演重要角色。例如,一項即將在中國開始進行的大規模碳吸存計劃可望將碳捕獲及儲存技術商業化,而兩國密切雙邊合作關係起始的美中潔淨能源研究中心 (The U.S. China Clean Energy Research Center,CERC),目前也正持續擴展中。

《美中氣候變遷共同聲明》無疑是美中合作關係中最重要的一刻。氣候變遷帶來的危害仍需世界各國共同努力,但至少這份聲明已具備能夠解決問題的雛形,也讓國際間距離簽署氣候變遷公約的目標往前邁進一大步。

本文獲中參館授權刊登,原文請見:Was the U.S.-China Climate Deal Worth the Wait?

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責任編輯:吳象元
核稿編輯:楊士範