17個Q&A瞭解司法改革「人事權」的重要性

17個Q&A瞭解司法改革「人事權」的重要性
司法院|Photo Credit: CEphoto, Uwe Aranas CC BY-SA 3.0

我們想讓你知道的是

司法是無法完全獨立,它是政治和社會體制一部份,除了廣泛參考國際的制度之外,我們必須記住這個問題,絕不是靠高喊「增加民主可問責性」或是「維護司法獨立」就可以解決的。

文:王金壽(成功大學政治系教授)

司法院為執行全國司改會議關於訴訟金字塔化以及終審法官選任決議,將原本由司法院長提名、人事審議委員會(人審會)通過的任命方式,計畫改為「規定最高法院、最高行政法院院長及法官,產生方式是由司法院院長提名應選院長人選一人及應選法官名額二倍人選,由法官遴選委員會遴定,呈請總統任命」。同時,規定「遴選委員會的法官代表當中,一、二審法官代表三人、最高法院及最高行政法院法官代表三人,皆改由法官票選產生,以增進法官群體自治及代表多元性。因此,遴選委員會包括考試院、法官、檢察官、律師、學者及社會公正人士之代表」。原本規劃法官遴選委員會包含兩名立法委員,但引起社會各界的疑慮和批評(主要質疑政治勢力會介入司法人事案),因此司法院將該項刪除。[1]

本短文以Q&A方式,討論民主政治中的司法人事權問題,也討論司法獨立與民主可問責性。

  • Q1:最近因為最高法院人事權問題,又引起各界討論。你可以說一下最根本的問題是什麼?

A:很多研究都指出,法官就跟其他的官員或是政治人物一樣。我們都必須面對最根本的代理人問題(agency problem)。[2]如何找到適當的人以及如何確保他們不會偷懶、只為自己牟利或是偏頗等問題。在威權體制或是君王體制,法官是聽從於威權統治者或是君王。但在民主體系不一樣,法官是代表人民來行使司法權。所以,人民是委託人(principle),法官是代理人(agent)。所以人民(或是民主政治體制)必須設計一套人事體制,找到適當的法官人選,同時確保他們在任時不會偷懶、失職或是牟取自身利益。

  • Q2:那台灣司法人事體制上最根本的問題是什麼?

A:第一、台灣現行的制度是,法官和檢察官主要是透過考試和訓練產生。我不認為這是一個好的方式選出人選來代表人民行使司法權。第二、法官終身職。《中華民國憲法》第八十一條規定:「法官為終身職,非受刑事或懲戒處分,或禁治產之宣告,不得免職。非依法律,不得停職、轉任或減俸」。這兩個條件如果單獨存在或許問題沒有那麼大,但在台灣,它同時存在造成,法官和檢察官只要經過考試、訓練合格後,在終身職的保障下,外界(或是政治部門)對它的監督管道就不多。

  • Q3:但日本的法官也是考試、訓練出來的啊?他們問題沒台灣的那麼大吧?

A:日本的法官的確是考試、訓練出來。但就跟透過考試選出法官和檢察官的國家一樣,它是透過嚴格的行政管考制度,來監督(如果你喜歡,也可以說是控制和馴化)法官。同時,日本的法官沒有終身制,最高裁判所的法官每十年要經過國民審查。比較嚴重的是它的下級法院法官,是由最高裁判所提出合格名單由內閣任命,任期十年,任滿可以再任。雖然大部分的法官可以得到續聘,但叛逆、不符合體制文化、或是判決影響到執政當局重大利益(例如美軍基地在日本的合憲性問題),都有可能遭到不續任。

諸多研究指出,當法官對於人事升遷有所意圖時,司法權內部就容易透過人事升遷來對法官進行控制和規訓。日本在此的問題尤為嚴重,人事升遷、調動使日本法官產生偏頗的動機與誘因,導致意識形態上多是保守而且還相當具有一致性,因為那些司法部門無法掌控的法官(wayward judges),在其法官職涯上很難有升遷機會。[3]把他們發佈到偏遠地區或是一些相對比較不受重視的法庭。所以,有些日本法官在未續任之前,就先請辭。

  • Q4:台灣也有類似的管考和司法行政監督吧?聽說以前不是就把不聽話的法官和檢察官發佈邊疆?

A:台灣早期的司法的確跟日本很類似,或許有過之而無不及。[4]因為台灣多了一個「黨化司法」的問題,[5]也就是國民黨透過黨部系統與司法行政管理機制來控制和監督司法。但台灣的司法行政管考和監督在司法獨立改革下,已經弱化太多。甚至也有點過頭。關於台灣司法行政的弱化是個大問題,我在這裡無法多談。但我就舉幾個司法行政弱化的例子:(一)事務分配回歸法官會議;(二)人審會的改革;(三)法官和檢察官不用到二審、即使一直留在地院或是地檢署,就有機會升到最高職等;(四)甚至書類審查委員也可以由各審級法官擔任,而不是由司法院跟最高法院來完全控制。[6]如果和日本比較的話,根本是天壤之別。一位日本法官聽到台灣法官講台灣人審會的運作,幾乎是無法相信。

台灣一個法官,現在經過考試、訓練,在經過兩次書類審查變成實任法官之後,他如果沒有發生大的問題,也不想升官,那他可以在地院升到最高職等十四職等。請問,我們還有多少機制可以監督他?

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Photo Credit: Depositephotos
  • Q5:那在民主政治中有沒有一個最好的司法人事制度?

A:民主政治理論從來沒有規範過如何挑選法官。民主政治理論討論正義、權利、法治、限制國家權力和選舉等問題,它雖有規範不可依照特定標準(例如單一政治意識型態、族群、性別等)來挑選法官,但無法導引出如何挑選法官的一套標準。在民主國家中,有各種不同的挑選法官方式;更奇特的個案是美國,單一國家內有好幾種挑選法官的方式,不僅各州有自己挑選法官方式,即使連聯邦層級也不只一種挑選法官的方式。[7]美國各州也會因為法官選任制度帶來的問題以及新的政治局勢,而進行改變。[8]最常見的是,由政治任命(議會或是州長任命appointment)、到政黨提名選舉方式(候選人由政黨提名partisan elections)、到非政黨選舉(候選人不可以顯示政黨標籤nonpartisan election)到Merit Plan。法官的任命方式不是一直不變。


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而臺灣因為政治戰略的因素,外部駭客總是虎視眈眈,想要癱瘓我國的民生關鍵基礎設施。過去幾年間臺灣每月平均受到2,000萬到4,000萬次外來攻擊,甚至懷疑一起大型惡意軟體攻擊,幕後的駭客是有國家力量在撐腰。

臺灣民生建設資安防禦迫在眉睫,ACW SOUTH沙崙基地扮演關鍵角色

身為島國的臺灣,電力、石油、天然氣及水利等資源設備,是供應國內經濟發展及民生需求的重要資產。面對各項能源設備資安的防護,我國經濟部長王美花過去就曾公開表示,「油電水等關鍵設施假使被破壞,後果不堪設想,所以資安是重要基本功,一定要發展做好防護措施。

身為國內首屈一指的「ACW SOUTH沙崙資安服務基地」(以下簡稱 ACW SOUTH資安基地),承接起重責大任,提供資安實驗場域,模擬攻防演訓及產品驗測服務;也會邀請資安服務廠商與工控營運業者到沙崙場域,進行實作的技術交流。

ACW SOUTH資安基地計畫團隊表示,「透過資安服務商與工控營運業者的交流分享,有助促進產業對於工控資安了解與場域運用;同時我們也會辦理工控資安等相關課程、研討會及交流會,鏈結資安與工控業者幫助雙方有更深入的技術合作。」

目前ACW SOUTH資安基地的「關鍵基礎設施工控場域」主要有「石化/化工、天然氣及變電所」三套系統,模擬五套攻擊劇本,協助相關基礎設備的管理者,在受到攻擊當下知道該如何反應,及早因應強化資安防禦實力。萬一遭遇偽造工作站監看數據、偽造命令操控電磁閥和空壓機、電驛傳輸通訊中斷等攻擊事件,就能立刻啟動應變流程。

走訪ACW SOUTH資安基地關鍵基礎設施,了解三大測試場域功能有多強

場域一、石化基礎設施
2020年臺灣兩大石化公司接連傳出資安攻擊事件,部分資訊系統感染勒索軟體病毒,造成加油站的支付系統停擺,導致消費者付款機制受到影響。

ACW SOUTH資安基地提供的化工模擬製程實體運作機櫃,是全台首座「石化/化工製程水位控制平台」,模擬情境為一般化工反應槽連續式循環水流水位控制,以水為循環流體模擬,可提供研究測試與訓練使用、自主開發攻防情境。來現場測試的業者,可透過視覺式監控介面與DCS收集現場監測儀表的即時資訊,做到收集完整數據紀錄及警報,具體測試資安防護設備與解決方案。

場域二、天然氣基礎設施
美國一家天然氣壓縮公司曾經受到勒索軟體攻擊,駭客透過魚叉式網釣攻擊入侵IT網路,再找機會滲透到OT網路,並在這兩個網路部署勒索軟體,導致人機介面、伺服器完全失能,公司業務被迫停擺兩天。

ACW SOUTH資安基地的儲槽氣體壓力監控系統,模擬情境為天然氣廠氣體儲槽壓力,使用空壓機模擬天然氣體,當氣體壓力高於或低於警報值時,系統畫面警示工作站主機,並同時記錄數據變化、警報和事件。

場域三、變電所基礎設施
2021年台電董事長說台電遭駭客攻擊幾乎每天發生;俄烏戰爭過程,俄羅斯駭客也曾嘗試對烏克蘭發電廠下手,利用資料破壞軟體發動攻擊,藉此癱瘓高壓變電所,讓烏克蘭當地無電可用。

電力系統無論在發電、輸電及配電的任一部分發生故障,都有可能影響整個供電系統異常,因此保護電驛的作用就在及早隔離故障,避免影響到後續的相關設備。ACW SOUTH資安基地的保護電驛監控系統採用IEC61850標準來進行網路通訊,可用來監視、記錄電驛突發事件,藉此模擬變電所遭受攻擊的危機處理。

要讓臺灣關鍵基礎設施免於駭客襲擊,可說是天方夜譚,但我們能做的是提升資安、強化防禦韌性,更有餘裕時間來防禦或補救攻擊。ACW SOUTH資安基地的關鍵基礎設施,目前打造了三大測試場域,擁有可實際演練的攻防腳本,並進行資安產品的驗測。

ACW SOUTH資安基地深知臺灣以製造業起家,尤其近年半導體領域成為舉世聞名的護國神山;另外因應全球淨零碳排議題,綠能也是前景可期的重要產業。因此在ACW SOUTH資安基地除了有關鍵基礎設施,還設計智慧製造、智慧綠能、半導體及物聯網等主題,可為相關業者做攻防演訓及產品驗測,有助提升我國整體資安防禦力。

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