在強權競爭下失序的國際貿易制度,該走向何方?

在強權競爭下失序的國際貿易制度,該走向何方?
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我們想讓你知道的是

WTO的設計是在前兩次世界大戰的教訓,把各國的貿易政策做一調和避免陷入以鄰為壑的僵局,而美中貿易戰的開打是暗示WTO喪失了它的功能,還是提醒我們需要進行制度的修改呢?

文:譚偉恩(中興大學國際政治研究所副教授)

在許多經濟學的教科書中,自由貿易被宣揚為可以提升消費者福利,並讓生產者根據自己的相對比較利益進行高效率的專業生產。但現實生活中的自由貿易卻帶給世人許多不太愉快的回憶。

以台灣的經驗來看,加入世界貿易組織(WTO)後米酒價格居高不下;與中國簽署的《服務貿易協定》引爆太陽花民運;美國先是要我國進口具有狂牛症風險的牛肉,接著又企圖要政府開放施打瘦肉精的豬肉進口。而從其它角度來審視自由貿易的弊端,則南北國家發展程度的落差加大、有毒廢棄物透過貿易持續在國際間不當被轉移、許多本已稀有的野生動植物也因為自由貿易而瀕臨絕跡。何以自由貿易帶來這麼多的衝擊,而不是經濟學者所說的福祉?因為那些教科書中的模型有太多假設條件,而現實世界卻非常複雜,許多被排除的變數在人類實際交易活動中幾乎無所不在,導致真實生活中的國際貿易雖然越來越自由,但衍生出的弊端也不可勝數。

毋寧,當前以WTO為軸心主體的全球貿易秩序面臨嚴峻挑戰,不但多哈發展議程(Doha Development Agenda)的談判因農業補貼和智財權等問題在會員間陷入十餘年的僵峙,許多會員也漸漸將自己貿易活動的重心轉移到與它國簽定的雙邊、多邊或區際的經貿整合協定。失序的全球貿易接下來是走向裂解,還是有可能經由改革獲得重建?

坦白說,當代很多國際組織的設立及其未來的命運是掌握在大國或強權(great powers)手裡的,這也恰好說明許多反映國際合作的客觀事實,例如國際制度、國際法律規範、全球治理等等,要不必須仰賴大國或強權的參與,要不得避免大國或強權的抵制。大約一個世紀以前的國際聯盟(The League of Nations)便是因為少了美國的支持,而香消玉殞;而一個世紀之後的WTO會不會因為美國的鄙視而走上衰亡?

自從川普入主白宮,美國在貿易上有許多驚天動地的舉措,最近引起全球關注的是對進口鋼鋁課徵關稅,而且對象包括加拿大、墨西哥、以及歐盟會員等友邦國家。此外,美國還動用否決權阻撓WTO上訴機構(Appellate Body)新任裁判官任命的甄選程序,這將可能導致2019年後任何想對爭端解決小組(The Panel)裁定結果提出質疑的會員將無法利用WTO的爭端解決程序進行上訴。[1]

然而,爭端解決是WTO最重要的一項機制,也是引以為傲的所在,美國此舉形同癱瘓WTO。此外,更值得關注的是,美國在今年3月22日宣布針對中國出口的產品課徵高達約600億美元的懲罰性關稅,此舉導致中共以報復性措施回應,雙方遂展開貿易戰,而這樣的情況實為WTO所欲避免者。儘管過去幾個月美中數度進行磋商並試圖解決衝突,但情況至今並不樂觀,彼此陷入相互課徵天文數字關稅的局面,而不是尋求WTO的爭端解決程序來定紛止爭。

WTO這個組織的功能(理論上)是維持國際貿易的秩序,其中爭端解決機制一肩挑起弭平國家間貿易紛爭之重任,避免恣意性的報復惡性循環。這些制度上的設計在相當程度上是源自前兩次世界大戰的教訓,也就是如果不把各國的貿易政策做一調和,衝突必將自進出口貿易的過程中被催生,國家會陷入以鄰為壑的僵局,和平將遙不可期。[2]

今天,美中貿易戰的開打是不是暗示WTO已喪失了它的功能?抑或只是一個警訊,提醒世人當盡早著手WTO的制度改革?

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在回答上述問題以前,應先意識到在貿易政策上採取像川普一樣或類似做風的國家元首大有人在,而且目前許多文獻上的討論似乎忽略美國會對鋼鋁課徵關稅是因為站在進口國的立場。倘若是由美國出口到其它國家的商品,川普決計不會有任何保護主義色彩的措施出現。所以,美國此刻是在利用它的進口貿易障礙向其它國家進行施壓或發出警告,作為一種談判上的籌碼,護航它出口貿易狀況的穩定。毋寧,美國並沒有真正反對貿易自由化(至少不是全面性反對),更不可能會退出WTO或讓其解體。只不過對川普而言,美國要支持的是出口貿易自由化,需要的是用WTO的爭端解決機制來控訴妨礙它賺取貿易利潤的國家,[3]至於其它的問題(像是多哈回合的談判停滯),美國一概無瑕考慮。

上述這種「條件式」的貿易政策立場讓美中兩國的貿易往來變得格外緊張,甚至爆發衝突;對川普而言,中國雖然在法律上是WTO的正式會員,但一直沒有真正融入自由貿易的全球市場。更精確地說,美國忌妒且痛恨中國怎麼可以藉由參與WTO一把又一把地賺進白花花的銀子,而且這些銀子有很多是從美國手中「搶走」的。同時,又懊惱WTO怎麼沒有讓中國因為2001年加入後,變成真正開放本國市場的會員,好讓美國的出口產業從這十多億人口的大餅中吃飽喝足。事實上,對中國存此不滿的並非只有美國,歐盟與日本也對中國的重商主義(mercantilism)貿易政策感到不悅,尤其是中國龐大的國營企業,以及一些不容易判定屬性但卻實質扭曲市場的補貼措施。其餘的爭執,像是對外資過多管制,或是要求跨國公司必須移轉智慧財產權才能進入中國市場等等,也是早已存在多年;簡言之,對中國發起貿易戰實乃冰凍三尺非一日之寒。

然而,眼下美中的貿易戰或是各國對中國貿易政策的質疑皆源自WTO目前的制度設計。特別是究竟應該如何判定一國政府有無對市場進行不當扭曲、如何蒐集這些妨礙市場運作的證據,以及如何針對這些扭曲市場的官方行為進行適當或合乎比例之制裁。現在WTO中的各項貨品貿易協定與服務貿易協定雖然已有相應的規範,但仍不夠清楚明確,以致爭端實際發生時極度仰賴爭端解決小組和上訴機構的準司法裁定。然而,一旦爭端解決程序啟動,主動提出控訴的會員往往要承擔很重的舉證責任,而且爭端解決機制有一定的政治性,對發展中國家或進口國較為不利。[4]這些零零總總的問題反映出成立至今已逾20年的WTO有必要進行制度改革,可是這樣的制度改革是滿足誰的利益?如果不是中國,北京當局為什麼要配合或接受一個可能危及它既得利益的國際制度改革呢?

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本文認為,北京有支持和參與WTO制度改革的理由,即為了延續共產黨的政權。就像許多國家因為沒有把經濟問題處理好,執政黨淪為在野黨,元首大位異主;中國現任的國家主席習近平如果短視於WTO過去和現在帶給中國的好處而拒絕改革,川普的攻勢型貿易政策就會接續不斷,美中貿易戰打到最後沒有一方會是贏家,但以現在的情況來看,許多原本在中國設廠的跨國企業已開始將生產線移出,外資如果再進一步撤走,中國的經濟發展必受衝擊。鑑此,考慮與西方國家妥協,支持一個對WTO進行制度改革的方案,繼續與各國維持平和的貿易往來,而非成為眾矢之的,才是符合中國長遠利益的做法。

如果中國願意推動WTO的制度改革,美國口口聲聲所謂的「貿易不公平」就會大大失去號召力。不過,制度改革的具體內容與時間表會需要一個冗長的談判過程,164個會員要達成共識的難度不會比已經談了快20年,但還沒有結果的多哈回合低多少。鑑此,「裂解式」(或有人稱「複邊式」)的談判模式可能會是較為務實之方法,即讓貿易往來頻繁的國家或是在特定貿易議題高度涉入的國家,先進行談判與協定的簽署,之後再將遊戲規則開放給有意願與興趣的其它國家簽署加入。至於過去慣用的「整體式」(或稱「多邊式」)單一認諾(single undertaking)已不合目前時局,因為對於所有談判結果的只能接受或只能拒絕,很難讓會員國從談判桌上得到最符合自己貿易需求的利益,也因此很難讓會員國真心遵守WTO的義務。

有趣的是,在貿易上美國其實是操作「裂解式」的佼佼者,從早年的NAFTA,到近年的TPP與TTIP,美國都走在世界的前沿,至於與它國的雙邊貿易協定更是多到難以計數。中國,相較之下,是操作「裂解式」的新手,它的代表作是RCEP及亞洲基礎建設暨投資銀行(AIIB)。

從一個比較的立場來看,美國已經退出TPP,[5]而TTIP的談判還懸而未決,變數多多(例如:仿生藥品的專利年限)。但RCEP已完成第23回合的談判,並在今年7月1日公佈第5屆的期中部長聲明,力求年底完成所有談判。儘管未必能順利達標,但整體進展成果具體。至於AIIB,不但成立後已吸引許多國家參與(當中還包括英國),更可望在此刻美土關係交惡之中以金融抒困者的角色對土耳其雪中送炭,幫中國加分。[6]依照這樣的形勢,已有學者(例如:G. J. Ikenberry)預判亞太秩序會走向二元,經濟以中國為軸心,軍事以美國為共主。[7]不過,二元的秩序會非常動態,只要中國的經濟不衰退,早晚會躍升為軍事大國;而身為軍事共主的美國為了鞏固自己的地位,必然要想方設法動搖中國的經濟發展。

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國際貿易在賽局理論(game theory)中被定性為重覆性的賽局,[8]身處其中的行為者雖然有競爭關係,但也有合作的需求,彼此間不是毫無轉寰餘地的零合(zero-sum)。因此,美中貿易戰並非不可避,而就算發生了也不是無法解。對WTO進行制度改革是必要的「長遠」之計,但此刻來說恐怕緩不濟急。對於過去連續十年每一個月都是貿易赤字的美國來說,川普政府必須要讓美國人民看到一個明顯改善的結果,如果這個目標無法達成,不利於他競選連任,故而與中國玉石俱焚也無所謂。

在這樣的情況下,國內政治已無任期壓力的習近平或許可以考慮跟美國談一椿「另類」的買賣,例如:用縮減美中貿易逆差換取美國在台灣與南中國海議題的干預減少;逆差縮減的越多,美國對台灣與南中國海的問題越是充耳不聞。類似這樣的另類交易既不在WTO的管轄範圍,又能巧妙平衡美中目前相互的政治與經濟實力。惟諷刺與可悲的是,國際制度並沒有如新自由制度主義者所預期的那般發揮功能,而小國(如台灣)在國際關係中又可能因為強權的競逐而再一次被犧牲。[9]


參考資料

  1. 詳情可參考華盛頓郵報文章
  2. Patrick Mcdonald and Kevin Sweeney, “The Achilles' Heel of Liberal Ir Theory? Globalization and Conflict in the Pre-World War I Era,” World Politics, Vol. 59, No. 3 (Apr., 2007): 370-403; Lily Rothman, “The Problematic History Behind One of Donald 川普’s Favorite Ideas: Tariffs,” Time (June 7, 2016)
  3. 舉例來說,自2002年開始,美國頻繁地使用爭端解決機制向中國提出控訴,最新一起爭端是關於某些出口到中國的產品被北京當局課徵額外的關稅(DS558),美國已正式向爭端解決機構提出諮商的請求。請參考WTO網站
  4. W. Davey, “The WTO Dispute Settlement System: How Have Developing Countries Fared?” Illinois Public Law Research Paper, No. 05-17 (Champaign, IL: University of Illinois, 2005).
  5. 譚偉恩,「少一個更好!跨太平洋經貿整合之現況、未來及對台灣的啟示」,全球事務瞭望台(2018/03/31)
  6. China Will Buy Turkey on The Cheap,” Asia Times (August 10, 2018)
  7. G. John Ikenberry, “Between the Eagle and the Dragon: America, China, and Middle State Strategies in East Asia,” Political Science Quarterly, Vol. 131, No. 1 (2016): 9-13.
  8. Larry Samuelson, “Game Theory in Economics and Beyond,” Journal of Economic Perspectives, Vol. 30, No. 4 (Fall 2016): 107-130.
  9. 此乃小國的宿命,有歷史的前例可循與為證。詳見:Barbara Szacka, “Polish Remembrance of World War II,” International Journal of Sociology, Vol. 36, No. 4 (Winter, 2006/2007): 8-26.

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責任編輯:丁肇九
核稿編輯:翁世航