法蘭西斯福山：「否決政治」引發強人政治的需求，所以川普崛起

文：法蘭西斯・福山（Francis Fukuyama）

美國民主政治體制的困境

另外在美國一個很大的問題，是政治體制的設計方式。我們可以看到在民主國家，我們有很多不同的體制，譬如說政府的權力，以及法治與民主之間制衡的力量可能會出現改變。美國的平衡從建國一開始到現在，基本上都有非常強的法治元素，以及非常強健的民主制度，但我們沒有強健的官僚或是政治體系。在這個過程當中，對於美國這個政治系統當中制衡以及對行政權的限制的狀況，美國人基本上是還滿引以自豪的。但過去這個系統經過一個世代的演進，導致了體制相當嚴重的功能失衡。這樣政治制衡的力量出現了不平衡，造成了美國社會的一些問題，第一個就是兩極化。譬如說在整個二十世紀當中，兩個美國主要政黨，民主黨與共和黨，在過去其實有相當多的重疊之處，包括新政（The New Deal）、包括雷根減稅，基本上都是透過兩黨在國會當中結盟達成的結果。在九○年代開始，兩黨重疊的這個情況已經消失，到現在是蕩然無存。現在最溫和的共和黨，可能比最保守的民主黨還要保守。

我知道在台灣也有藍色與綠色兩邊，在美國我們則有紅色與藍色陣營。大家可能在選擇結婚對象或子女的結婚對象，也會考量到他們是民主黨還是共和黨，檢視政治立場可能比種族、膚色這些因素還要來得要更重視。所以，在這個過程中我們看到，美國選舉在過去這個世代所流入和運用的資金更為龐大，因此很多龐大的利益團體跟政治體系之間，出現了一個結合。在我上一本書（編按：《政治秩序與政治衰敗》）當中，提到了「Vetocracy」（否決政治），透過否決來統治，就是所謂的「否決政治」。用否決來影響了美國政治的走向，也就是影響了美國決策的體系與權利。

舉個例子，國會已經將近二十年沒有透過「常規出貨」（regular order）的正常方式來通過聯邦預算。我們看到每次出現一個危機的時候，比如國會要提高舉債上限之類，都會造成這個政府陷入停擺危機，這不是一個民主國家應該要看到的情況，預算案是應該要被通過的。另外在美國的稅制改革來說，美國有相當高的企業稅率，名目稅率大約是35%，在經濟合作暨發展組織（OECD）的國家當中是最高的水準。但我們卻提供不同的、小的利益團體各種補助，無論是民主黨還是共和黨，兩黨都同意要降低名目稅率與減少這些補助，但國會沒辦法這麼做。因為所有去協商補助金的利益團體都有集體否決權，這也是為何川普希望做稅制改革，去降低企業的稅率，但我跟大家打賭，這絕對不可能發生，因為利益團體太容易去否決這樣的提案。

在台灣的這個政治制度，也逐漸走向和美國類似的情況，很多民主國家都出現這樣的傾向，日本也是，需要政黨的高度共識才能夠去行事。我們在義大利與印度也看到同樣的情況，全世界民主國家開始有這個趨勢，民主的政治系統沒辦法去做出重大決定，因為體制上的阻礙造成了行政阻礙，也引發了「強人政治」（Strongman politics）的需求，你需要一個強人來克服這些困難與阻礙才能夠做出決策。這也是川普為什麼會崛起背後的原因。美國人也很挫折，他們的體制無法產出他們想看到的狀況，他們需要像川普這樣的一個強人領袖，他在共和黨的大會上說「我一個人可以搞定這一切」，用這種方式去說服大家。當然，並不是所有歐洲的民主國家都有這種問題，德國、荷蘭和大部分的北歐國家，他們的民主政治系統有辦法去處理很複雜的問題，比如勞動政策的改革；過去一、二十年他們推動的改革是很成功的。

歐盟與身分認同問題

但歐盟呢？歐盟的體制基礎很薄弱，所以我們看到它出現了正當性危機。為什麼會有正當性的危機呢？首先是他們創造了歐元（EUR）這種貨幣，在當初提出歐元這樣單一的貨幣時，很多專家就警告，你有貨幣同盟，可是卻沒有財政同盟，將會導致嚴重的危機，這些預言都已經一一應驗，像是希臘的債務危機到現在還沒有得到充分解決。我們相信有關希臘所導致的歐洲金融體系危機還會繼續餘波蕩漾。

第二，就是跟他們所謂的申根簽證制度（Schengen）有關，申根制度就是指歐盟會員國所有人民可以自由地在歐盟境內移動，但申根制度的問題是，假如你無法確保、無法有效控制申根地區以外的人如何進入有申根的歐盟地區，就會導致整個制度的瓦解。比如說敘利亞很多難民會透過東歐、希臘轉進入歐盟的其他會員國，只要這些申根地區以外的人用各種管道進入了申根地區，他們就可以在會員國之間移動，就會防不勝防、抓不勝抓。因此很多歐盟的右翼政治人士感到極度的不滿，他們認為因為制度設計不良，導致歐洲出現了嚴重的難民問題。因為他們的邊境措施做得不夠好，導致了這樣的後遺症。這可以說是歐洲到目前為止在制度上無法解決的問題，他們沒有花足夠的錢來控制歐盟的邊境，在這樣的情況下，無論是敘利亞、撒哈拉沙漠以南的非洲國家人民非法地進入歐洲以後，使得歐洲社會很不穩定，歐洲的菁英目前還無法解決這樣的問題。

Photo Credit: Reuters / 達志影像

最後是身分認同的問題，無論是投票支持川普或英國脫歐的人，他們不一定是低學歷或沒有工作機會的藍領勞工，也有一部分是高學歷的菁英分子，因為他們看到自己國家多了很多不會講本國語言、不懂得履行公民義務的人，因此出現強烈的反彈。像我這樣的人很習慣多元文化環境，因為我自己的家人是一百年前從日本移民到美國的，因此我當然贊同美國去做一個文化、民族的大熔爐角色。但別忘了，很多人並不願意看到自己的文化被稀釋，不願意別人進來讓自己的文化特色逐漸消失。所以目前文化多元主義（Multiculturalism）的出現，導致歐美很多白人出現了情緒性的反彈，他們感到在自己國家裡變成了少數民族，「為何國家都立法保護外來、非白人的少數民族？」我們可以看到這樣的訴求開始被過度擴大，比如美國的右翼人士，他們已經把這樣的訴求加以擴大，但的確有這樣的怨言存在。

回看亞洲面臨的民粹與移民問題