《地方創生2.0》:​​​攻守兼備的地域經營,地方圈擺脫向東京拿錢模式

《地方創生2.0》:​​​攻守兼備的地域經營,地方圈擺脫向東京拿錢模式
Photo Credit: Moyan Brenn@Flickr CC BY 2.0
我們想讓你知道的是

要在人口減少、極端高齡化、財政限制等嚴苛條件下打造地方經濟樞紐,地域中的各種團體就要以有效率的行政開銷作為基礎,提升地域整體的生產性,同時還要創造工作與就業機會。

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文:神尾文彥、松林一裕

靠產學官金合作重新建構地方創生主體
​​​攻守兼備的地域經營

日本主要是靠著「東京從地方吸收人力(勞動力),並且在國內外銷售產品和服務中賺取資金,之後再還原成補助金、支付金的形式,由東京分配給地方行政單位」的固定模式讓國力成長至今。

但是,隨著人口減少和高齡化,讓處於最佳生育年齡的人口減少,以及經濟成長處於長期停滯的狀態,目前的日本已經到了不得不正視國力逐年降低的事實,因此到了必須放棄「將資源集中於東京進而讓國力成長」的模式。

為了解決這個問題,不只是大都市圈需要面對國際市場,目前的地方圈也需要進軍國際。除了一邊為國內外注入活力之外,還要實現高生產性,建構出能創造就業機會的據點(地方經濟樞紐)。

《地方創生_2_0》內文附圖-圖表3-1
Photo Credit:時報出版

那麼,地方經濟樞紐到底又該如何建構呢?沒有做好任何該做的事,地方經濟樞紐當然不會自然形成,要在人口減少、極端高齡化、財政限制等嚴苛條件下打造地方經濟樞紐,地域中的各種團體就要以有效率的行政開銷作為基礎,提升地域整體的生產性,同時還要創造工作與就業機會。

雖然前文介紹過各種處方箋來達成這個願景,但那些處方箋中的方法又該在什麼樣的戰略、施政中執行呢?這就要在地域經營上施展出幫地方致富的「攻勢」,以及維持並提升企業活動、基本生活的「守勢」了。

(1)採取攻勢的經營:增加財富,強化賺錢的能力

為了能讓地方形成獨立經濟,結束依賴東京的結構,需要的是集結地域資源、提升高附加價值的產品、服務,並將市場鎖定在地域外或國外市場。

日本的地方一直以來為以產學官合作促進學術、技術、知識活動群聚,並且由此發展出更高階段的對策。但是,這種方法的缺點在於無法讓地域提升「賺取資金的實力」。在當地難以產生工作機會和新興企業的當下,只能讓地域的人口持續流入大都市圈。

地域無法提升賺錢實力的理由在於沒有足夠的行銷力、宣傳力,能將優秀技術、商品、服務、知識資產往地域內外推銷,此外還有企業群、人脈、提供資訊者(例如知道某處能用更高的價錢販賣產品、服務)不足等的問題。

雖然讓特定產業活性化、培養中小企業、新興企業等個別手段是解決問題的重點,但是從地域的觀點來看,在經營上提升能「對外販售」資源的實力,進而採取賺取外匯的「攻勢」也是必要的方法。

(2)採取守勢的經營:維持地域的經濟活動,生活運作

道路、街道、城市排水系統等社會基礎設施,對地域生活、企業活動來說是很重要的建設,但是若以一個居民為單位來換算,地方圈的基礎設施的存量非常地大,在人口減少的現況下,目前從需求和負責方面來看,很難維持長期的管理。

雖然相關單位有必要控制基礎設施的開銷(能源或建設等都市功能、服務的維持費用),但經營規模較小的中小都市也很難抑制這方面的開銷。從空間性來考量,人口群聚的核心都市(或是市中心)能將都市功能齊聚於一身時,若要處理周邊都市人口減少、空屋率增加的問題就必須逐步縮減基礎設施的規模。

地方圈首先也要像這樣,檢討是否有基礎設施開始老化,以綜觀大局的角度重新編制基礎設施,再減少基礎設施的供給量,確保資金只用在可持續並效率運作的基礎設施服務。換句話說,相較於前文說的「攻勢」,「守勢」必須要更在乎當地公共設施的經營支出是否合理。

以都市(圈)為對象的地方資源管理

到目前為止所介紹的「攻勢」和「守勢」,若由地方圈獨自實行,其實不一定能實現成果。國家直接或間接的資金補助(地方交付稅、補助金、地方債等),或是人才支援(公務員的轉任、調職等),會在地方進行攻守方面的援助。換句話說,地方圈的經濟不論採取「攻勢」還是「守勢」,都會在國家經營的龐大循環中占有一席之地。

不過,隨著地方創生的發展越來越正式,不再依賴國家和大都市的幫助,經濟上可以自立的地域會變得更重要。地方創生為了可以創造「工作」,要以地方都市(圈)作為單位,並且活用當地資源使財富最大化,同時實施讓財政開銷最小化的經營,這也就是為什麼要以所謂的「地方資源管理(LRM)」在各據點進行推廣。

在以執行地方資源管理為前提時,目前當地地域中的活動需要和產、官、學、金、勞、言進行配合,藉此貼補不足的部分。如此就能讓個別對策產生出明確效果,甚至打破事業、業務中的上下級關係,並且由這種相乘效果展現出創新的經營姿態。

地方資源管理
攻守和經營雙管齊下

地方經濟樞紐經營所需要的「攻勢」、「守勢」,最好盡量能做到兩者兼顧。也就是說,以還原賺取來的資金為優先的視點(即攻勢),和振興產業需要將基礎設施的水準整備、維持管理到何種程度的觀點(即守勢)進行融合,情況允許的話就要在同一個主體中以商團管理的形式加以進行。換句話說,地方資源管理的主體,是在經濟政策、基礎設施經營的前提上,讓「攻勢」、「守勢」互相結合的組織。

那麼,這種主體具體而言該產生什麼樣的作用呢?首先,在經濟政策上,要在地域的產業培養、拉攏企業方面的技術人才(工程師)的培養,以及擬定都市基礎設施計畫。還有基礎設施經營方面,為了可以打造出幫助地域經濟活性化的基礎設施,以及能支援地域生活環境的基礎設施,所以要在經營上將這兩種概念一體化。

《地方創生_2_0》內文附圖-圖表3-2
Photo Credit:時報出版

都市(圈)中要如何擁有這兩個組織(主體)的前提上,可以參考各國的對策方案。

國外以地方資源管理為主體核心的案例

各國的地方都市或地區,多少有作為一個「國家」般的規模的企業籠絡競爭,新企業和商機也不斷地產生的狀況。其中存在著可以將地域的經濟性利益最大化的商業主體。以下將以英國和德國為例,概略介紹其中以地域為單位讓經濟活動活潑化的經濟主體。

案例1—位於英格蘭的LEPs組織:發揮振興產業、基礎設施戰略的功能

由於英格蘭有許多資源往倫敦集中,所以為了讓地方作為一個區域單位,進而振興自身的經濟,地方政府2010年時與民間企業一同設置了「地方企業夥伴關係計畫(Local enterprise partnership;以下簡稱LEPs)」。2015年時,英格蘭境內已經有39所經過政府認證的地方企業夥伴關係計畫組織。

LEPs以民間企業為中心,主要業務有地域的產業振興和基礎設施的管理。具體而言,除了可以決定道路、設施的投資方針之外,還有賺取地域成長資金、協助地方政府擬定地方計畫,甚至也是管理歐洲地區投資基金的單位。

在體制上,以商業為主的產官學合作是其特徵,委員會成員也有半數以上是民間機構。

該區域內拉攏企業,和創興新產業的「攻勢」經濟振興對策,會在決定地域內的產業引導地區中,對於在地域內設置據點的企業,會給予獨自的稅制優待政策和規範緩和政策。

而在「守勢」上,要讓各個LEPs組織互相合作,產生出超越地方政府的組織,讓業務變得更有效率化。具體的方法是在廣域輸送和環境保全、教育等領域的合作活潑化,道路等廣域的運輸基礎設施的整備、利用計畫等,都是LEPs組織在聯合起來後最適當的經營動作。

關於地域產業政策(拉攏外來企業)方面,英格蘭曾經設置專門執行地域產業政策的地域開發公社(Regional Development Agency)。

不過,在2010年時隨著政府決定撤除地域開發公社後,由LEPs接下地域開發公社原本的業務,目前LEPs的據點已擴增為39所。

地域開發公社創設以來所使用的預算有9成是來自政府的補助,在可以不斷領取補助金額的情況下,造成許多商業團體、聯盟、機構過度依賴地域開發公社所發放的補助金,所以政府將這個現象視為必須解決的問題。

地域開發公社大概是以郡(300萬—500萬人的地區)為對象,相當於日本的都道府縣裡的中間規模區域,反觀LEPs的特徵就是以小都市圈為主軸。

LEPs是個靈巧的組織,在執行地域開發公社原本的業務時,會引導出民間自身的活力,並且在經營上強調地域應有的自立性。

相關書摘 ▶《地方創生2.0》:人口13萬的小鎮,如何創造每人7萬歐元GDP神話?

書籍介紹

本文摘錄自《地方創生2.0》,時報文化出版
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作者:神尾文彥、松林一裕
譯者:王榆琮

面對人口減少、少子化、高齡化等為地方帶來的負面循環,
如何推動「地方創生」讓城鎮再生?
「地方經濟樞紐」如何將地方小鎮改造為經濟獨立的國際都市?
「廣域都市圈」如何協助城鎮成為吸引人才的高附加價值都市區?

兩位作者除剖析問題現象外,也介紹野村綜合研究所主張的「地方經濟樞紐(Local Hub)」及「廣域都市圈(Mega Region)」這兩項能有助於重現地方繁榮的概念。希望藉由「地方經濟樞紐」來讓地方成為和世界接軌的城市,以地方的獨特資源帶出足夠的國際競爭力,並且成為能安定賺取外匯(人才、資源)的地方據點都市;「廣域都市圈」的想法則是將國內外各種人才集中到特定城鎮,以提昇生產性為目標,打造出含有極高附加價值的都市區。他們認為當這兩項概念在日本的城市中成形時,地方與大都市之間的關係將會產生極大的變化。雙方城鎮在產生出共存共榮的關係後,若各自以「地方經濟樞紐」、「廣域都市圈」的概念持續深耕國際市場,也將會發展出能讓雙方得以「自立共生」的模式。

他們也認為地方應以各自獨有的經濟DNA,運用當地現有資源來從事「再生」,提出從「由上而下」的地方創生構想和戰略,讓各地方從「競爭」與「自立」的思維中設計出「由下而上」式的制度。進而,創造出能引來富強經濟的「地方經濟樞紐」;同時效法日本京都、濱松、四日市、福山,以及德國的據點都市,讓地方小鎮擁有自立共生型的經濟模式。

《地方創生2.0》是本頗硬的書!也是本很軟的書!書中內容所討論的雖以日本的問題和經驗為主,而且日本和台灣兩國在尺度、國土、產業、社會及治理等各方面也有著差異,但對當下正面臨人口衝擊與地方衰落危機的台灣來說,兩位作者的分析和建議具有相當的啟發性和參考性。

地方創生2_0
Photo Credit:時報出版

責任編輯:羅元祺
核稿編輯:翁世航

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