貿易大戰的背後,是否是WTO改革的契機?

貿易大戰的背後,是否是WTO改革的契機?
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由於WTO強調貿易衝突之解決,應透過WTO爭端解決程序處理,各國並應避免實施單方報復,因此不論是中國、歐盟、加拿大,甚至是美國最後的反報復措施,在適法性上均有疑義。

文:張愷致(美國印第安那大學法學博士〔S.J.D〕)

1994年世界貿易組織(WTO)成立後,在WTO各協定的規範和拘束下,各國對關稅和非關稅貿易障礙的使用已逐漸受到節制,促進「自由貿易」也成為各國貿易政策的核心目標(雖然各國多少仍有貿易保護措施,但表面是贊同自由貿易價值的),此一自由貿易的浪潮,也造成了國際產業分工以及各國產業結構的改變。

雖然在全球分工以及移除貿易壁壘的狀況下,消費者(理論上)可透過更低的價格購得更好的物品並因而獲益,但「自由貿易」所導致的產業結構改變,以及隨之而來的失業以及社會財富分配問題,也引發了「反自由貿易」運動,並出現要求改以「公平貿易」(fair trade)做為貿易政策核心之反思。此外,自杜哈回合談判觸礁後,WTO規範已有20年未做進一步更新,WTO在面對類似外匯的控制對國際貿易之影響、非典型智慧財產權侵害,甚至是各國貿易赤字擴大等許多問題時,處理上自也力有未逮,此些新舊累積的問題,都成為目前全球貿易戰的導火線。

2018年1月美國總統川普(Donald Trump)宣布對輸入美國一系列產品加課關稅後,隨之而來各國的反制措施以及美國的追加課稅,讓爭吵多時的貿易問題,從過往的口號轉變為實質影響全球貿易的法律和政治問題。

2018年1至7月發生之貿易衝突

雖然目前新聞報導上往往將當前各國間的貿易糾紛,簡化為A國對B國的某項產品加徵關稅,B國對A國報復,但實際上各國課徵關稅的理由和法律依據各有不同,其所適用的法律要件和應當滿足的條件也有所差異。以下,我們即先從時間順序上看今(2018)年度各國所實施較重大的貿易限制措施,並簡述以美國為主之貿易措施涉及之內國法及WTO法律問題:

  1. 2018年1月,美國宣布對太陽能面板和家用洗衣機實施防衛措施加徵關稅
  2. 2018年3月,美國宣布對中國1300項產品加徵500億美元關稅
  3. 2018年3月,美國宣布對全球向美輸入之鋼鐵以及鋁製品課徵關稅(部分國家獲得豁免);歐盟和加拿大等分別在6月和7月間宣布將對美國實施對等報復
  4. 2018年4月,中國宣布對美國包括黃豆在內之128項產品加徵500億美元關稅
  5. 2018年5、6月,美國宣布對中國自進口的500億美元產品加徵35%關稅,並考慮對另外2000億美元產品加徵10%關稅
  6. 2018年7月,美國向WTO爭端解決機制提訴,控告包括加拿大、歐體在內等經濟體對美國實施之規稅報復措施違反WTO法律

(一)美國1974年貿易法Section201措施之適法性問題

美國在2018年1月宣布對太陽能面板和洗衣機分別加徵30%以及20%的關稅措施,其實際上乃是美國依據其1974年貿易法Section201下實施的防衛措施(safeguard measure),其目的乃是藉由暫時性關稅的課徵提高進口產品價格,使本國產業在因外國產品大量輸入而受有嚴重損害時,能有相當的時間進行改革以因應外國產品之競爭。

應釐清的是,雖然在此次加徵中,中國因是全球太陽能面板最大輸出國而受到嚴重影響,但由於此次防衛措施的發動並不針對特定國家而實施,因此並非全然是針對中國而發動的貿易措施,舉例來說,大量向美國輸出家電用品的韓國,也因此次對家用洗衣機之課稅而受到影響。

此外,由於在滿足相關要件的前提下,WTO同樣允許各國利用防衛措施來協助本國企業轉型或調整,以因應國際貿易的競爭,因此美國依據貿易法Section201實施防衛措施是否違反WTO之問題,自必須檢視美國防衛措施調查是否詳實,其廠商所受貿易損害是否為加入WTO時無法預見等要件後方能判定。

(二)美國1974年貿易法Section301措施之適法性問題

至於美國在2018年3月宣布對中國超過1300項產品加徵500億美元關稅的措施,其則是援引1974年貿易法Section 301規定,主張因中國長期以包括竊取美國智慧財產權或營業秘密在內的不公平方式進行貿易,因而實施反制。然而,相較於前述美國對太陽能面板基於1974年貿易法Section201實施的防衛措施,美國實施Section 301措施在WTO的適法性上卻有更大的疑慮。

首先,WTO原則上要求各國間的貿易爭端應透過WTO爭端解決程序處理,而不應逕由單方進行認定並實施報復,但美國1974年貿易法Section 301的規範中,卻並未如此要求;換言之,倘若美國經調查後認為他國之措施違反國際貿易規則,在1974年貿易法Section 301的授權下,其即可單方對他國實施包括貿易報復在內之措施,以逼迫他國改變貿易政策或規則。

美國依據貿易法1974年Section 301對他國實施貿易報復之措施,在1990年代即曾被歐體控告與WTO規範牴觸,並被WTO爭端解決小組判定違反WTO規則,在其後的十數年間,美國也鮮少在WTO爭端解決機制對貿易問題做出裁決前,逕對貿易爭端進行報復或管制。此次美國在未將相關爭議送交WTO爭端解決機制裁決前,即援引1974年Section 301對中國課徵500億美元關稅,未來此一爭端倘訴諸於WTO爭端解決機構,美國措施之適法性自然將受到極大的挑戰(當然,美國能否具體提出中國違反公平貿易之證據,以及所主張中國違反公平貿易之具體內容也是重點)。

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(三)美國1962年貿易擴張法案Section 232措施之適法性問題

2018年3月美國宣布對輸入美國之鋼鐵和鋁製品加徵關稅之措施,所援引者乃是1962年貿易擴張法案Section 232規定,主張在美國的「國家安全(national security)」因外國產品輸入受到影響時,得透過課徵關稅或其他措施減少此些危害。

雖然在WTO的GATT第XXI條,同樣允許國家基於安全利益而設加包括關稅在內的貿易保護措施,是而美國依1962年貿易擴張法案Section 232課徵之關稅並不必然違反WTO規範,但由於過往各國鮮少援引此一條款作為課徵關稅理由,且此條款要件中所謂「國家安全」以及「何種狀況下國家安全受到威脅」等問題究竟應由國家自行認定,抑或應由第三方之爭端解決機構裁決並不明確,在外國輸入之鋼鐵和鋁製品對美國產業之影響是否確已達到危害美國之國家安全亦有疑問的狀況下,美國依1962年貿易擴張法案Section 232實施關稅措施之適法性,自也待進一步之釐清。

(四)其餘貿易報復措施

2018年4月,為了報復美國依貿易法Section 301課徵的關稅,中國宣布將對自美國輸入的128項產品課徵總額500億美元的關稅;在同年6月,美國進一步宣布將再對中國加徵500億美元的關稅,並考慮對另外2000億美元產品加徵10%關稅。基於反對美國以國家安全為由對鋼鐵課徵關稅,包括加拿大、歐盟等在內之國家和經濟體,也隨之宣布對美國輸出產品課徵報復性關稅以為衡平。

此些報復措施之理由,不外乎都是基於反制他國「非法」關稅課徵而實施,但由於WTO強調貿易衝突之解決,應透過WTO爭端解決程序處理,各國並應避免實施單方報復,因此不論是中國、歐盟、加拿大,甚至是美國最後的反報復措施,在適法性上均有疑義。

全球貿易戰之問題和省思

此次全球貿易戰涉及的法律問題,本文限於篇幅難以深論,但貿易戰背後代表的經濟、政治和政策問題,卻有諸多值得各位讀者進一步思考之處。

首先,此次貿易戰的起因,無非是美國為了縮減貿易赤字,強化對美國產業保護並對新型態貿易衝突而實施的措施,但其背後的推力,卻是美國受全球化經濟影響民眾對「自由貿易」不滿的反彈民意。在過往的十數年間,全球產業因自由貿易而快速整併,各國的產業分工和結構均有著劇烈的變化,雖然在經濟學理論上,民眾可以此以更便宜的價格購買到更好的物品,但民眾在現實生活中是否能感受甚至是享受到這樣的利益?受全球化衝擊者是否有獲得適當的輔導且能成功的轉型?這些都是各國政府在推行「自由貿易」時,所必須同步面對並解決的問題。倘若各國政府無法有效調整並因應民眾因「自由貿易」所受到的衝擊,此時我們是否仍應以「自由貿易」為圭臬,抑或是應改以有更多調適措施的「公平貿易」作為政策方針,在政策選擇上自有討論的空間。

其次,雖然此次各國實施的貿易措施並不必然違反WTO之相關規定,但從各國多選擇以單方措施而非訴諸WTO程序解決衝突的策略觀察,卻也警示了WTO既有規範可能已不足以解決或無法及時解決各國間貿易糾紛,以及WTO杜哈回合談判失敗後WTO影響力式微的狀況。此次貿易衝突究竟是會讓各國對WTO成立以來推動的自由貿易徹底失去信心,甚至是對WTO的體制失去信心,而改以自行課徵關稅方式影響國際貿易,甚或是構築貿易壁壘實施保護主義,抑或是能重新凝聚各國解決全球貿易問題的共識並促成WTO新一輪的談判,也值得後續觀察。

最後,雖然我國並非此次貿易戰的主角,但當全球各大貿易體紛紛以關稅等貿易限制措施相互箝制時,與美國及中國均有密切貿易往來的我國自也難以置身事外。雖然我國在此紛爭中能直接著力之處相對受限,但由於我國出口之部分產品,也同樣因貿易戰國家實施之防衛措施和國安措施而被課徵關稅,我國政府自應研擬我國在WTO下可運用的救濟管道以及策略,並透過雙邊或多邊談判尋求使我國產品豁免於相關關稅之可能,以減小我國在此次貿易戰中可能受到之衝擊和影響。

本文經黑潮之聲授權刊登,原文刊載於此

責任編輯:羅元祺
核稿編輯:翁世航


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