貿易大戰的背後,是否是WTO改革的契機?

貿易大戰的背後,是否是WTO改革的契機?
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由於WTO強調貿易衝突之解決,應透過WTO爭端解決程序處理,各國並應避免實施單方報復,因此不論是中國、歐盟、加拿大,甚至是美國最後的反報復措施,在適法性上均有疑義。

文:張愷致(美國印第安那大學法學博士〔S.J.D〕)

1994年世界貿易組織(WTO)成立後,在WTO各協定的規範和拘束下,各國對關稅和非關稅貿易障礙的使用已逐漸受到節制,促進「自由貿易」也成為各國貿易政策的核心目標(雖然各國多少仍有貿易保護措施,但表面是贊同自由貿易價值的),此一自由貿易的浪潮,也造成了國際產業分工以及各國產業結構的改變。

雖然在全球分工以及移除貿易壁壘的狀況下,消費者(理論上)可透過更低的價格購得更好的物品並因而獲益,但「自由貿易」所導致的產業結構改變,以及隨之而來的失業以及社會財富分配問題,也引發了「反自由貿易」運動,並出現要求改以「公平貿易」(fair trade)做為貿易政策核心之反思。此外,自杜哈回合談判觸礁後,WTO規範已有20年未做進一步更新,WTO在面對類似外匯的控制對國際貿易之影響、非典型智慧財產權侵害,甚至是各國貿易赤字擴大等許多問題時,處理上自也力有未逮,此些新舊累積的問題,都成為目前全球貿易戰的導火線。

2018年1月美國總統川普(Donald Trump)宣布對輸入美國一系列產品加課關稅後,隨之而來各國的反制措施以及美國的追加課稅,讓爭吵多時的貿易問題,從過往的口號轉變為實質影響全球貿易的法律和政治問題。

2018年1至7月發生之貿易衝突

雖然目前新聞報導上往往將當前各國間的貿易糾紛,簡化為A國對B國的某項產品加徵關稅,B國對A國報復,但實際上各國課徵關稅的理由和法律依據各有不同,其所適用的法律要件和應當滿足的條件也有所差異。以下,我們即先從時間順序上看今(2018)年度各國所實施較重大的貿易限制措施,並簡述以美國為主之貿易措施涉及之內國法及WTO法律問題:

  1. 2018年1月,美國宣布對太陽能面板和家用洗衣機實施防衛措施加徵關稅
  2. 2018年3月,美國宣布對中國1300項產品加徵500億美元關稅
  3. 2018年3月,美國宣布對全球向美輸入之鋼鐵以及鋁製品課徵關稅(部分國家獲得豁免);歐盟和加拿大等分別在6月和7月間宣布將對美國實施對等報復
  4. 2018年4月,中國宣布對美國包括黃豆在內之128項產品加徵500億美元關稅
  5. 2018年5、6月,美國宣布對中國自進口的500億美元產品加徵35%關稅,並考慮對另外2000億美元產品加徵10%關稅
  6. 2018年7月,美國向WTO爭端解決機制提訴,控告包括加拿大、歐體在內等經濟體對美國實施之規稅報復措施違反WTO法律

(一)美國1974年貿易法Section201措施之適法性問題

美國在2018年1月宣布對太陽能面板和洗衣機分別加徵30%以及20%的關稅措施,其實際上乃是美國依據其1974年貿易法Section201下實施的防衛措施(safeguard measure),其目的乃是藉由暫時性關稅的課徵提高進口產品價格,使本國產業在因外國產品大量輸入而受有嚴重損害時,能有相當的時間進行改革以因應外國產品之競爭。

應釐清的是,雖然在此次加徵中,中國因是全球太陽能面板最大輸出國而受到嚴重影響,但由於此次防衛措施的發動並不針對特定國家而實施,因此並非全然是針對中國而發動的貿易措施,舉例來說,大量向美國輸出家電用品的韓國,也因此次對家用洗衣機之課稅而受到影響。

此外,由於在滿足相關要件的前提下,WTO同樣允許各國利用防衛措施來協助本國企業轉型或調整,以因應國際貿易的競爭,因此美國依據貿易法Section201實施防衛措施是否違反WTO之問題,自必須檢視美國防衛措施調查是否詳實,其廠商所受貿易損害是否為加入WTO時無法預見等要件後方能判定。

(二)美國1974年貿易法Section301措施之適法性問題

至於美國在2018年3月宣布對中國超過1300項產品加徵500億美元關稅的措施,其則是援引1974年貿易法Section 301規定,主張因中國長期以包括竊取美國智慧財產權或營業秘密在內的不公平方式進行貿易,因而實施反制。然而,相較於前述美國對太陽能面板基於1974年貿易法Section201實施的防衛措施,美國實施Section 301措施在WTO的適法性上卻有更大的疑慮。

首先,WTO原則上要求各國間的貿易爭端應透過WTO爭端解決程序處理,而不應逕由單方進行認定並實施報復,但美國1974年貿易法Section 301的規範中,卻並未如此要求;換言之,倘若美國經調查後認為他國之措施違反國際貿易規則,在1974年貿易法Section 301的授權下,其即可單方對他國實施包括貿易報復在內之措施,以逼迫他國改變貿易政策或規則。

美國依據貿易法1974年Section 301對他國實施貿易報復之措施,在1990年代即曾被歐體控告與WTO規範牴觸,並被WTO爭端解決小組判定違反WTO規則,在其後的十數年間,美國也鮮少在WTO爭端解決機制對貿易問題做出裁決前,逕對貿易爭端進行報復或管制。此次美國在未將相關爭議送交WTO爭端解決機制裁決前,即援引1974年Section 301對中國課徵500億美元關稅,未來此一爭端倘訴諸於WTO爭端解決機構,美國措施之適法性自然將受到極大的挑戰(當然,美國能否具體提出中國違反公平貿易之證據,以及所主張中國違反公平貿易之具體內容也是重點)。

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Photo Credit: AP/達志影像

(三)美國1962年貿易擴張法案Section 232措施之適法性問題

2018年3月美國宣布對輸入美國之鋼鐵和鋁製品加徵關稅之措施,所援引者乃是1962年貿易擴張法案Section 232規定,主張在美國的「國家安全(national security)」因外國產品輸入受到影響時,得透過課徵關稅或其他措施減少此些危害。

雖然在WTO的GATT第XXI條,同樣允許國家基於安全利益而設加包括關稅在內的貿易保護措施,是而美國依1962年貿易擴張法案Section 232課徵之關稅並不必然違反WTO規範,但由於過往各國鮮少援引此一條款作為課徵關稅理由,且此條款要件中所謂「國家安全」以及「何種狀況下國家安全受到威脅」等問題究竟應由國家自行認定,抑或應由第三方之爭端解決機構裁決並不明確,在外國輸入之鋼鐵和鋁製品對美國產業之影響是否確已達到危害美國之國家安全亦有疑問的狀況下,美國依1962年貿易擴張法案Section 232實施關稅措施之適法性,自也待進一步之釐清。


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《國際大風吹|行動講堂》Ep2聚焦於戰爭中最大受害者──砲火下流離失所的人民,節目透過影像與聲音,帶領觀眾凝視全球戰爭中流離失所的人們,認識世界展望會長達數十年的難民人道救援經驗。

由李漢威、蔡尚樺聯手主持的直播節目《國際大風吹|行動講堂》第2集已於6月14日首度播出,本次特別邀請華人紀實攝影師張雍、台灣世界展望會會長李紹齡對談,帶領觀眾凝視戰爭中流離失所的人們,聆聽相遇與別離的故事,也讓觀眾認識世界展望會長達數十年的難民人道救援經驗,以及他們對於每場救援行動專業審慎的態度。這些因你我支持而促成的救援行動,都是為了重新牽起人際間被鋼鐵與火藥所摧毀的繫帶,世界展望會的工作人員則背負著託付與使命親臨現場,陪伴人們度過戰火下的煎熬苦難。

「我們不只看到《月球背面的逃難場景》,還聽到月球背面的哭聲,所以世界展望會從來沒有選擇,只有無條件的接納與支持。」

數據解析:你我未曾意識到的「月球背面」

俄烏戰爭打響至今已逾三個多月,因戰事被迫離家的難民人數也急速攀升。根據聯合國難民署統計,截至5月29日已經有超過680萬人自烏克蘭境內出逃至波蘭、匈牙利、羅馬尼亞等鄰近歐洲國家,國際移民組織(IOM)的一項研究也預估有將近800萬人在烏克蘭境內流離失所,總計相當於將近四分之一的烏克蘭國民因為無情戰事淪為難民。

你可能不知道的是,當烏克蘭戰事成為網路熱搜的同時,歐洲大陸遙遠的另一端也存在一群面臨相同困境的人們。根據聯合國難民署的統計數據,截至2020年底全球共有8240萬人被迫流離失所,受俄烏戰爭影響產生的難民僅占全球難民總數的18%。這意味著全球戰火不只存在於烏克蘭與俄羅斯之間,當我們揭開數據,就會發現其中還包括敘利亞內戰、阿富汗戰爭,以及中東或非洲部分地區長久性的區域武裝衝突。而更令人不忍的是,在8240萬流離失所的難民中,兒童人數占比竟高達42%,這些本與戰火紛爭最不相干的族群,卻需要承受這一切悲劇性的後果,甚至改變了他或她的一生。

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Photo Credit:節目來賓張雍提供
隨著天災人禍不斷發生,從數年前的敘利亞、阿富汗,再到近期的烏克蘭,難民遷徙事件的發生愈發頻繁,甚至連進行多年難民紀錄的來賓張雍都想不到,短短十多年內竟會連續看到如此規模的難民潮。

走入真實現場:救援最前線的世界展望會事工

截圖
Photo Credit:TNL Brand Studio
根據世界展望會統計,敘利亞十年來戰爭的影響為例,已有超過6000名孩童喪生於戰火,也導致超過2百多萬名孩童無法上學或生活發生問題。

「在普遍國際的人道救援中,有一種描述是『戰爭已經逐漸敘利亞化』。」國際戰火衝突的時間拉長,不只剝奪以千萬計的孩子們在正常生活環境下溫飽、健康成長的權利,複雜的環境更讓兒童拐騙及販賣、女性保護問題隨之而來。

這些數字不只意味者數百萬家庭的不幸遭遇,更是戰爭對社會關係的撕裂創口;只有當我們直視數字時才會猛然驚覺,原來世界比想像的更加不平靜。特別來賓張雍也感慨道,這些數字正是驅使他走入現場的動機之一,他想要與人們面對面的互動,相處、攀談、接觸……藉此豐滿個體生命的輪廓,讓人真正為人,不再只是數據中的千百萬分之一。而就在奔走無數逃難前線,體會萬千生離死別後的某天清晨,他一如往常地在路上慢跑,突然瞥見有隻毛毛蟲正緩慢地在路上爬行,於是他停下來,小心翼翼地將其安置路旁,又跑了幾步以後,他猛然發現道路上竟然還有好幾十隻毛毛蟲。但因為能力實在有限,無法將所有毛毛蟲一一安置,最終,他只好繞道而行。

當這猶如寓言故事般的親身經歷與冰冷的統計數字相互對比,它給了我們更為震撼的啟示──除了網路媒體讓我們看到的景象外,還有更多我們看不見的地方,甚至是連攝影記者都難以進入的角落,裡頭還有更多的生命也如同烏克蘭的難民一樣急需救援,而僅靠我們一己之力能做的卻非常有限。面對遙遠且數量龐大的求助者,事實上是需要如同世界展望會這般更大、更有組織的團體,才能凝聚足夠的力量,給予急需救援的人們實質幫助。

例如今年的烏克蘭難民救援行動,除了協助安置順利出逃、在歐洲國家顛沛流離的難民以外,第一時間世界展望會也進入烏克蘭,給予前線無法逃出的人們最緊急的「物資救援」,包含水、糧食、燃料等;幾經輾轉後,部分烏克蘭人也在三月陸續回到故土,此時首當其衝的就是飲用水的處置,接著便是家園重建的漫漫長路。於是世界展望會也於同一時間向當地註冊進駐、開展地方資源網絡,協助難民重建家園,從最基礎的庇護所開始向外擴充,包括生活生計、孩童教育、婦女保護、家庭與心理治療等。

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Photo Credit:TNL Brand Studio
難民遷徙的過程中,需要面對茫然未來的巨大壓力,造成心理甚至生理上的問題,因此世界展望會於烏克蘭救援過程成立兒童關懷中心,從遊戲中抒發內心擔憂。
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救援施行:世界展望會人道救援的執行策略

人道救援行動涵蓋甚廣,下至民生物資援助、上至個體關懷照護及社會系統建置,面對如此緊急又錯綜複雜的需求,世界展望會也嚴肅謹慎的對待,從前期評估到後期規劃都有完備的流程,系統性的把關所有環節,並於地方上累積更豐沛的區域網絡及行動量能,張開更多防護網,最後運用專業落實每份跨海祝福,建立關懷世界與孩子的正向循環。

一、漸進式評估與規劃
  首先審視對象於生理、安全、社會等各方面需求的急迫性,擬定不同階段的救援行動。優先項目為「挽救生命」,例如供給糧食飲水補給、遞送生活物資等,滿足難民生理上的基礎需求;接下來則以「陪伴、關懷」為進階項目,例如提供基礎的庇護所收容,或是成立婦女兒童專責關懷中心、教育機構,旨在建置完整的安全及社會生態,給予難民最大的協助。

二、服務團隊在地化
  世界展望會在工作執行時,總是會盡量組織在地的團隊,或與當地且具信譽的非政府組織共同完成,避免因各地不同的語言、文化、風俗民情而產生隔閡,也讓地方上資源及訊息網絡,能以最有效率的方式展開,如此一來才能使資源被誠信且有效的利用。

三、專業規劃與救援
  世界展望會於任何行動前,都會制定明確清楚的工作方向,包含救援目標、執行策略、救援對象數量規模、工作細目等,且前往前線的事工們都必須經過特殊的訓練,學習判別危險及緊急因應措施,如此一來提供當地適切妥當的協助。

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Photo Credit:TNL Brand Studio

重新牽起聯繫:Kindness is a universal language.

除了世界展望會,世上仍有許多人以自身力量,志願投入人道救援的服務。就像來賓張雍在羅馬尼亞邊境認識的當地志工,他們在邊境發放三明治、飲水等物資給滿載烏克蘭難民的遊覽車,但因為羅馬尼亞與烏克蘭的語言並不相通,這讓張雍感到十分好奇:「在援助的過程中不會碰上溝通障礙嗎?」男子搖了搖頭,笑著回答道:「Kindness is a universal language.」。

雖然剛開始並不完全瞭解這句話背後的意義,但經過接著的幾次物資發放,張雍目睹了好幾次相同的畫面──當志工將三明治交到人們手上時,人們的淚水就從眼眶裡泛出。於是我們都懂了,那是某種難以言說的、人與人之間珍貴而無可取代的聯繫。

一起幫助孩子結束旅程,重返家園!飢餓三十救援專線:(02)8195-3005 即刻救援動起來



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關於《國際大風吹|行動講堂》

由《國際大風吹》李漢威、金鐘主持人蔡尚樺聯手主持,每集《國際大風吹|行動講堂》直播節目將邀請重磅來賓,帶大家深入淺出、探討急需人們重視的國際議題,並呼籲各界付出實際行動,向需要幫助的人伸出援手,展開即刻救援。


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