將國安列為機密,民主制度還能監督情治單位嗎?

將國安列為機密,民主制度還能監督情治單位嗎?
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我們想讓你知道的是

司法權的謙抑冷漠,畢竟牽涉難以撼動的長期歷史結構所累積形成的隔離與僵局,實非一朝一夕所能化解。但是這並非意味著民主制度只能束手無策。在此境況下,國會部門便扮演了極其重要的角色。

文:林昕璇(維吉尼亞大學法學博士候選人)

媒體於2016年美國總統大選後發難指出,俄羅斯對美國和歐洲發起網路攻擊、俄方試圖利用社交媒體干預選舉以及川普(Donald Trump)團隊與俄方多次接觸等等指控。眾議院情報委員會於今(2018)年4月回應以「我們經過14個月的評估和分析」,認為情報機構的結論無可置疑,「沒有具體事證提供川普團隊與俄羅斯政府勾結、通謀的證據。」然而參議院情報委員會7月調查報告結論卻又截然相反,宛若羅生門的兩黨政治僵局看來仍未到落幕之刻。

姑且先按下參議院和眾議院情報委員會涉及的黨派緊張關係這個政治問題不表,本文試圖從法律觀點探究一個問題,亦即在充斥著暗殺、間諜、臥底如此詭秘且諱莫如深的國安情資蒐集的場域,當代憲政民主國家中的國會(立法權)真的能扮演好監督守門員的角色嗎?眾議院情報委員會聲稱「查無具體事證川普通俄」,真無細究可議之處嗎?

這些疑義根本性地指向一個問題意識:當代憲政國家咸以民主與法治為兩大基石,但國安、情報部門又不可避免地必須存在某種程度的隱密性,因此觀諸其本質運作而言必然隱身於幕後的政府機構,及其種種祕密活動,如何能恰當地納入民主政治的框架中?

這個問題意識恰恰反射出民主理論的一個內在困境,在民主社會中,民眾的授權與問責是政府維繫統治正當性的必要條件,而對於問責制度最素樸的理解,指的便是存在週期性的普選。然而有效且有意義的選舉授權,唯有確保公眾具備獲得充足信息的渠道,能夠藉此資訊正確地對行政行為作出判斷的條件下才有實質意義可言。但一般情形下,公民不可能接觸到、更無從得知諸如稜鏡(PRISM)、上游(UPSTREAM)、船塢(Marina)等政府基於情資蒐集所為之各類監控專案,若非媒體或吹哨者(whistleblower)揭露,人民或許根本自始至終皆無從得知其「存在」及「運作模式」,遑論有足夠證據或依據判斷政府是否僭越了既有授權,從而判斷是否應當受到選票的支持還是懲罰。

承此脈絡,政治學者薩格爾(Rahul Sagar)主張,國安機密體系,便成為一種民主制度的盲區,卻也是必要之惡。因此,民主正當性條件與國家機密部門必要性之間的動態平衡與張力,便成為一個亟待解決的問題。

我們是否能依賴法院?

從現有法律體系來看,首先必須承認的是,司法權基於《美國憲法》第3條被賦予被動、客觀、最後防線的特質,恐怕沒有人能否認法院在高度政治化的國安事項上難以發揮功能。哥倫比亞大學法學院教授波森(David Pozen)歸納1920年至今的司法裁判經驗證據,都顯示了司法機關謹小慎微的裁決脈絡。

從後冷戰時期的Halkin v. Helms、 Halperin v. CIA等案,乃至聯邦最高法院的代表性案例CIA v. Sims,以最高法院為首的各級法院均有致一同適用馬賽克理論(The Mosaic Theory)大抵均裁示「我們必須承認每個微小單一的情資,就像一塊拼圖,即便其本身並不顯得那麼重要,但其得再與其他單一情資拼湊下,進而整合為一個更為全面的圖畫,這副圖畫將可能使得覬覦美國國土安全的恐怖份子有機可趁,成為有心人士掌握並危及美國國家安全的狙擊目標。」(see Halperin v. CIA, 629 F.2d 144, 150 〔D.C. Cir. 1980〕)

因此,「相較法院系統,CIA局長及其情報人員,理所當然更熟悉國安系統運行的整體圖像(the CIA’s Director “must of course be familiar with ‘the whole picture,’ as judges are not”)」因此他們的決策「理當享有相當大幅度的司法尊重(are worthy of great deference)」(SeeCIA v. Sims, 471 U.S. 159, 179),鮮有例外的,將近30年來的法院憑藉上述論理,根據FOIA 552 (b)(1) and § 552 (b)(3)所定「國家防衛及外交政策」資訊之豁免條款,拒絕人民公開國安情資的訴訟請求。簡言之,欲透過司法途徑獲取國安資訊,人民前仆後繼的奮鬥與努力,很可能是徒勞無功的。

司法權的謙抑冷漠,畢竟牽涉難以撼動的長期歷史結構所累積形成的隔離與僵局,實非一朝一夕所能化解。但是這並非意味著民主制度只能束手無策。在此境況下,國會部門便扮演了極其重要的角色。

從歷史發展軌跡來看,1975年,舉國譁然的尼克森水門案醜聞案,最終促成了參議院丘其委員會(Church Committee),這個被歷史學家洛赫・強森(Loch Johnson)稱為「Era of Uneasy Partnership」的歷史時刻,促成美國國會首次對包括國家安全局、聯邦調查局以及中央情報局的所作所為進行了集中式調查,以對情報機構進行持久的監督為宗旨,催生了常設的參議院情報特別委員會(SSCI)和眾議院情報特別委員會(HPSCI)。

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Photo Credit: 林昕璇自製

我們是否能倚賴國會?

站在這個基礎上,接下來我們要問的是,若監督國安機密以落實民主課責的重責大任落在國會委員會的肩上,目前兩院情報委員會是否真的充分發揮其制度設立的初衷,履行監督並調控情治機關行為適法性的重要任務?答案恐怕也無法一概而論,學者澤嘉特(Amy Zegart)提出兩個國會情報監督委員會的重大制度性缺陷。

第一、專業性不足。由於情治系統的運作涉及高度技術性與極其隱密的內部系統性操作,需要長年實際身處系統裏的人員方能窺其一二,而根據Amy的統計,在111屆美國國會共535位國會議員的經驗背景中,僅有2位是出身自情報系統,相對於軍事委員會(armed services committee)的成員中至少有三分之一來自美國軍隊,比例相差之懸殊,顯而易見。在此情形下,便不難想像情報委員會其實難以在公聽會中,找到情治機構運作上的實際癥結或試圖藏匿的違法舉動,遑論真正尋獲問題癥結進而落實有效質詢。

第二個切入點,則可以從國會所享有憲法賦予的監督權之面向予以觀察。理論上,國會可以透過三種方式來制衡行政部門的國安情蒐活動,第一:立法規範(美國憲法第一條第一項)。第二:預算控制(美國憲法第一條第九項第七款)。第三:發出國會令狀(Congressional Subpoena),責令行政部門人員列席委員會報告。

但這些途徑均存在若干制度性限制。就立法規範而言,以美國國會兩院於911事件經過一週後通過的國內法律依據《軍隊使用授權決議》(Authorization for Use of Military Force,AUMF)第二條(a)項授權總統可以採取反恐攻擊所使用的法律文句為例,基於法律規定本身抽象、通案性特質,國會充其量僅能使用所謂「適當且必要的武力……」(use all necessary and appropriate force against……)如此模稜兩可的文字,無法鉅細靡遺地將所有行政部門的具體作為納入規範掌控的範疇,也凸顯了以法律規範情資蒐集的侷限性。

另外,在預算控制上,因情報系統的預算審議撥用權限係屬兩院撥款防衛小組委員(Appropriations Subcommittee on Defense)掌有,情報委員會實際上並未享有預算審議權力,猶如無牙之虎(tiger without teeth)。

最後,發出國會令狀意味著國會選擇直接正面與行政部門為敵,結果可能是以院際之間的政治鬥爭與失衡為代價,其中都涉及了極為複雜迂迴的政治權力動態平衡與調控。真正能落實情資系統實質有效監督的案例可謂少之又少。

回到通俄門事件的調查結果,即便最後眾議院情報委員會以「沒有證據證明,總統川普的競選團隊在2016年的大選中,與俄羅斯勾結」,但我們若進一步深入探究此處所謂「沒有具體事證」背後暗藏的貓膩,實則關涉美國國安機密法制度的系統性缺陷與結構性問題,並非僅用「查無具體事證」寥寥一語可以蓋棺論定。

本文經黑潮之聲授權刊登,原文刊載於此

責任編輯:羅元祺
核稿編輯:翁世航