怎樣的稅改才公平(三):增加所得稅扣除額,能解決幼教與長照問題嗎?

怎樣的稅改才公平(三):增加所得稅扣除額,能解決幼教與長照問題嗎?
Photo Credit: SungHsuan Wang CC BY-ND 2.0

我們想讓你知道的是

短期間,所得稅法提供長照費用特別扣除額看似讓人民得利,但若暫時減緩的經濟負擔掩飾了政策推動的急迫感而使政府推動完整長照政策的步伐慢了下來,恐怕最後所有人都是輸家。 

文:蘇慧君(青平台基金會研究員)

去年12月,美國川普政府進行了一個號稱近30年來最大幅度的所得稅改。由於美國的稅改和台灣稅改發生的時間相近,因而也幾度被國人拿來做比較。尤其是財政部將美國稅改的減稅方針作為國際潮流的證明,試圖合理化台灣的大減稅。

只是較少受到注意的是,在調降稅率之際,川普稅改其實對扣除額的規定也做了過去數十年來最大幅度的刪減。換言之,川普的稅改並非全民大減稅,有不少人面臨的其實是加稅。這也是何以我們一再強調,評估一個稅制的良窳或公平性不能只看稅率,也要看稅基。當稅基不夠廣時,就必須靠提高稅率來維持稅收水準,往往形成另一種不公平。

個人綜合所得稅扣除額,尤其是長照費用特別扣除額以及幼兒學前教育費用特別扣除額,是這次的稅改中各黨派攻防的要地,去年送進立法院的版本高達47種之多。當時財政部以稅損的理由擋下,也承諾會將綜所稅扣除額列入下一波稅改的重點。因此,關於扣除額的理論、制度與實務有必要仔細地探究。

關於我國綜合所得稅扣除額相關規範的改制上,目前因兩股相反力量的拉扯而形成一種矛盾。其中一股力量傾向縮減扣除額項目,另一股力量則傾向於擴充。

首先,我國稅法允許的扣除額有浮濫的現象,許多人透過扣除額進行合法節稅的結果有二:一來,由於稅基受到侵蝕,造成國庫大量稅收損失;二來,不當的扣除額規往往造成可使用扣除額的納稅人與不可使用扣除額的納稅人之間的不公平待遇。因此,多年來,民間及學界一直存有要求檢討扣除額浮濫的聲音。

然而,在這次稅改中,卻是要求擴充扣除額的聲音佔了上風。雖然要求縮減與擴充的扣除額項目並不相同,但當兩者所要求的改革方向相反時,改革所將造成的利益衝突將更形加劇。其實,要對扣除額進行增減,必須考量的不只是稅收增減少,還需要考量租稅原理的合理性。因此,要回答如何調和兩個相衝突的目標,首要釐清基本觀念。

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首先是免稅額與一般扣除額的差異。為了避免混淆,必須注意的是,本段所談的扣除額只包含標準扣除額及列舉扣除額,不包含特別扣除額。免稅額與扣除額皆著眼於公平,以期對自由所得有較為準確的衡量,但著重的面向不同。

前文於介紹彌爾(John Stuart Mill)的設計時已論及,免稅額的設計主要在於基本生活條件的維持。而扣除額的設計則是考量為賺取相應的所得所必須的支出,以及「非經常性之鉅額」的必要支出。這類支出並非免稅額所能涵蓋,但卻可能使納稅義務人無法維持正常的生活水準,例如未受保險給付的醫療支出。

而在形式上,一般扣除額又分為標準扣除額及列舉扣除額。一般扣除額的目的在於允許為成本與費用自所得中扣除,若要達到準確衡量所得額,理論上應實報實銷,但在實務上,逐一列舉成本與費用以及單據的處理將造成徵納雙方申報與查核上的龐大負擔。

為在稅務稽徵效率與准予核實認列的公平性之間取得平衡,目前世界各國一般皆允許納稅人在列舉扣除與標準扣除之間擇一。前者允許納稅人自行逐項列舉支出,並憑單據核實將支出從所得額扣除;後者則由政府設算一合理的支出總額,納稅人可直接將此金額從所得額中扣除,不必檢附單據。

至於特別扣除額,雖亦名為扣除額,但和前述的標準扣除額及列舉扣除額在本質上有所不同。

所謂的特別扣除額,主要係基於特定政策的考慮,在財政學理上,又稱稅式支出(tax expenditure)。稅式支出這個概念最早是由哈佛大學的法學教授沙瑞(Stanly Surry)於1970年代初期提出。長久以來各國政府經常以所得稅的減免來幫助某項政策的推行,例如,為鼓勵投資而允許投資額抵減所得稅。這樣的所得稅的減免在形式上雖為對納稅人的租稅優惠,實質上則為政府的支出,因而稱之稅式支出。

換言之,政府因租稅減免所產生的稅收減少,其實是政府支出的增加。由於租稅的減免較經費支出的增加在程序上更為容易,而前者也較不會遭到大眾的反對,以致所得稅的減免容易超出適當的限度。因此,沙瑞主張應將稅式支出列入政府預算之中加以規範。 國內有財政學教科書將免稅額、標準扣除額以及列舉扣除額也包含在稅式支出中。

嚴格來說,把免稅額以及所有的扣除額都歸類為稅式支出的做法有待商榷。就經濟理論而言,免稅額本來就不應當視為所得收入,因為這部分的所得只是維持勞動力再生的基本資料,勞動若不能獲取這些基本資料,就不可能生存,也就不會再有勞動所得的產生。

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Photo Credit:Reuters/達志影像

真正的稅式支出是指原本應由政府以增加預算支出的形態出現,但現在用減少稅收的方式取代。所以除了免稅額不應視為稅式支出外,也並非所有的扣除額都應視為是稅式支出。例如,為了獲取所得而扣除的費用,如果是確實存在的成本,不論是以標準扣除或列舉扣除,他們都是幫助反映真實所得的大小。

這一點是在對免稅額及扣除額進行改革時很重要的一個認識。扣除額中屬稅式支出的部分是可以刪減並用其他管道來取代的。但屬於為取得所得而產生的成本或費用則不應視為稅式支出,否則會產生所得無法確切反映真實的納稅能力,而造成稅負不公平的情形。


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