《政治啥玩意》:為何蠻多內閣制國家正準備朝總統制轉型,反過來卻相當罕見

《政治啥玩意》:為何蠻多內閣制國家正準備朝總統制轉型,反過來卻相當罕見
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我們想讓你知道的是

暫且不管美國革命究竟來自何種歷史背景環境,在此首先要指出一個被多數學者所忽略的事實,也就是美國在革命後的選擇民主總統制,其實是不合邏輯的。

文:蔡東杰

內閣制:邁向現代民主的漸進過程

正如某些人(未必是多數人,但包括我在內)抱持著的一個想法:我們絕不接受民主是一種終極式普世價值,但承認它確實比過去主流的君主體制來得更有人性,且更能回應民眾的生活需要。

一個不爭的事實是,儘管世界上「比較民主」的國家在數量上僅佔據少部分,絕大多數國家確均「自主或非自主地」選擇了各種民主制度作為組織政府的根據。值得注意的是,正如赫爾德強調的「自主性原則」般,該種原則非但是民主政治的基礎,事實上即便是非民主性政體,只要違背了自主性概念,也肯定會帶來進一步調整的必要;從第三世界國家頻繁的修憲活動中,便可看出所有國家其實都不斷尋找著比較適合自己的制度設計。

話雖如此,不僅如克里克所聲稱般,所謂「民主」可能是公共事務世界中最容易被人們混淆的一個字,即使在廣義的民主政治架構中,到底總統制與內閣制哪一種是「比較好」的政治制度,也曾經引起學者們非常激烈的爭辯。對此,儘管多數研究似乎傾向支持內閣制,根據部分學者歸納近三十年來的發展,卻似乎顯示有蠻多內閣制國家正準備朝總統制轉型當中,反而是總統制國家朝內閣制轉型的例子相當罕見。在此便試圖針對這個問題來進行討論。

首先,我們將焦點放在內閣制上頭。所以先選擇內閣制來說明的原因,不僅是由於其起源比總統制早一些,也因為它是目前使用量最多的一種傾向民主的制度。當然,想瞭解內閣制的發展,不能不從英國這個內閣制源頭說起。儘管真正的歷史內涵經常是矇昧不清的,但正如我們在上篇第八章,提到現代民主政治起源時所說明的:長期彼此混戰加上持續的對外擴張,不僅為歐洲各國帶來沉重的財政壓力,更重要的是,由於人民所受到壓迫逐漸超越他們忍耐的底限,終於爆發出一股要求更多權利保障的訴求。例如許介麟便指出:「一般的說,在十三世紀末葉,英國的民族國家形成在政治上是以議會制為基礎,然而英國議會制的成立,又可說是蘇格蘭戰爭所造成的。」

換言之,為了籌措足夠的軍費,英格蘭國王愛德華一世被迫在1295年邀請各級貴族與教士與會,並從各行政單位召集騎士與市民代表,共同組成所謂「三重身分的模範議會」(法國後來的三級議會也是如此);其中最重要的發展,莫過原本只是單純被統治者的「庶民」取得初步參政權利;且因戰事不斷蔓延下去,既逼使英王不得不頻繁召開類似會議,人民的權利也就這麼積沙成塔地累積起來。更甚者,為對付難以控制的貴族階級,英王在1322年讓騎士與市民代表從三級議會架構當中抽離出來,組成平民院以便與貴族院相抗衡,也形成今日兩院制的基礎。

接著,伴隨英法百年戰爭爆發,以及緊接著登場的玫瑰戰爭,長達將近兩百年幾乎無法休止的持續對外征伐與內部混戰,終於進一步改變了英國的政治制度結構。首先是兵源的短缺,讓平民逐漸遞補貴族而成為軍隊主力,其次,為確保有效運用人力資源,更縝密的戶口與勞動規範制度也逐一登場;再者,由於此時國王對人民的需索顯然背離傳統,也影響到人民的平日正常作息,農民起義乃此起彼落,其結果一方面導致封建體制瀕臨瓦解,更重要者,原本處在封建下層的平民,由於國王與貴族鬥爭而升高了其議價能力,最後逼使國王在1414年終於讓步,「除非經過平民院同意,否則王室不得附加或刪除由平民院所通過的法律」。

至於在後續發展過程中,首先是由於光榮革命而在1689年通過所謂「權利法案」,透過肯定國會的徵稅同意權,確立了其最高立法性質,同時將英國轉變成一個有限君主國家,其次,藉由1721年華爾波首相任命案,英國國王也失去了自由指定閣揆的傳統權力,必須根據國會多數現實來被動地決定,最後,由於在1911年通過的「國會法」中又進而將貴族院權力縮小到最低程度,一個真正的民主內閣制時代也終於來臨了。

基於篇幅限制,此處只能簡單討論英國議會制的發展過程,演進細節不擬贅述。值得注意的是,有關人民權利概念的發展實在是一段相當漫長的歷史進程。以英國的例子來看,人民不僅花了兩個世紀以上的時間,才利用上層階級內部矛盾取得些許利益,何況當時所謂平民(騎士與富人階級)指的其實並非一般普羅大眾,接下來又過了另外兩個世紀,才出現洛克主張的「天賦人權」觀念,至於英國最終貨真價實地邁向民主,則又是在洛克時代兩百年後的事情了;換句話說,英國從君主制慢慢轉到民主,前後至少花了六百年以上!由此,其實英國的歷史除可供觀察民主的進展外,也可以讓大家看到某種政治轉型過程。可以這麼說,英國代表的是一種「漸進轉型模式」,亦即其統治者並沒有被迫在短期間一下子就交出所有政治權力,而是在權力慢慢流失並形成虛君立憲體制之後,甚至迄今還保留一定的社會地位與政治影響力。這種情況在歐洲可說非常地普遍。

嚴格講起來,虛君立憲其實具有某種「非民主」特徵,理由是既然「法律之前,人人平等」乃民主政治的理論基礎,那麼,存在著一個根據封建式世襲與終身原則產生之不事勞動的政治家族,甚至還是國家名義上的統治者,顯然沒有道理,而且根據民主理論來看也是邏輯不通的。

為什麼這樣奇怪的設計還繼續存在呢?

第一個理由,或許是因為人類是種感情豐富且依戀傳統的動物,特別是部分王室過去確實曾創造過相當輝煌的歷史,也讓歐洲一度站上世界舞台中心位置,當然值得人民懷念。但更重要的是,正如上一章談到保守主義起源時提過的,由於人類喜歡生活在一種可預測的情境中,同時懼怕脫離熟悉的環境,因此在心理上重視習慣遠勝於創新,也讓傳統的生活與思考方式獲得相當大的影響力。基於這種心態,多數人類當然不容易接受激進的改革做法,反之,漸進轉型的做法儘管未必能及時滿足大眾的要求,卻似乎是種較能行穩致遠的發展途徑。

總統制:掙扎於傳統邊緣的現代制度

雖然人類可能比較習慣於可預測的傳統生活,正如霍布斯邦將1789至1848年間的這段時期稱為「革命的年代」一般,他所企圖凸顯,由法國大革命與英國工業革命共同締造的「雙元革命」格局,確實為人類世界發展投下一顆震撼彈。

表面上看來,歐洲(尤其是部分西歐國家)早自十六世紀起,便開始透過全球性國際貿易擴張,逐漸威脅並破壞了其他地區的傳統社會秩序;例如它們在非洲推動空前殘酷的奴隸貿易,在近東與中東地區靠不斷貿易與軍事衝突瓦解了當地的政治勢力,在美洲的殖民擴張也幾乎使印地安人瀕臨滅絕危機。總之,在被稱為「達伽馬時代」的將近四個世紀中,歐洲一方面慢慢邁向歷史上的黃金時期,並開始建立起後來控制整個世界的基礎,至於最後登頂的動力,既來自前述「雙元革命」所致,至於1776年爆發的美國革命,則是當時被認為微不足道,後來顯然影響深遠的一個政治事件。

重點在於,美國不僅是第一個順利脫離殖民困境的國家,也是首度進行現代民主體制試驗者,從本章主題來看,它同時是第一個總統制國家。暫且不管美國革命究竟來自何種歷史背景環境,在此首先要指出一個被多數學者所忽略的事實,也就是美國在革命後的選擇民主總統制,其實是不合邏輯的。關於這個疑問的道理非常簡單:正如我們不斷強調,人類具有十分重視傳統的習慣,儘管從歷史看來,人們由於為了反抗暴政而發動起義可說司空見慣,但「推翻暴君」通常並不等於「推翻君主制度」,反之,政治革命的最後結果經常不過就是「換個新皇帝」罷了。更甚者,在北美殖民地發動反英革命時,當時世界上不僅已經存在著長達數千年的君權傳統,舉目所及之處更都是君主制國家,由此可見革命者在選擇制度時的膽識(敢於對抗傳統)與想像力(憑空創造出一個沒有人使用過的制度)。

儘管如此,美國革命者推動的制度創新,亦並非完全無法想像的偶然結果(或許美國後來成為世界霸權才是個偶然)。首先,第一批北美殖民者的宗教立場(反對英國國教派的清教徒)本來便充滿反權威色彩(儘管他們在殖民地最初建立的準神權政治可說一點自由平等思想也沒有),再者,由於在這批殖民者中並沒有貴族階層參與,因此平等主義一開始便瀰漫在這個群體當中;更關鍵的是,由於首批殖民者曾簽署所謂「五月花公約」,正如莫里森所言,這不啻強化了大家對於「人民同意」原則的習慣,並使它成為後來影響美國政治制度設計中的一個重要想法。

值得注意的是,其實在美國成功獨立後,與其說制憲者將焦點放在選擇「總統制」上,還不如說他們更關切如何設計「聯邦制」的問題。因為獨立後的美國雖然在名義上是「一個國家」,但十三個州實際上跟主權國家也沒有兩樣;由於革命目標原本便希望能擺脫母國(英國)的壓制,若突然又出現另一個太上中央政府,豈不等於憑空又多出一個新母國?而這也是大陸會議在1777年通過具高度分權特徵之「邦聯條款」的緣故。但是,恰恰因為這種設計使得權限無法集中,一方面讓革命者經歷千辛萬苦才擊敗英國軍隊,甚至在真正取得獨立地位後,還有被歐洲其他國家侵略的危機,於是促成了1787年費城制憲會議的召開。透過所謂「大妥協方案」,強調各州分權與主張中央集權者終於在制憲會議裏獲得某種程度的平衡,亦即一方面分別賦予中央與各州政府部分權力,並設計出一個代表不同利益的「兩院制」國會。於此同時,總統的設計也跟著浮上檯面。

正如前述,美國制憲者最大的難題之一是,他們必須在幾乎史無前例的情況下,創造出一個既沒有貴族背景也無法世襲的國家元首來。特別是任期設定更引發相當激烈的辯論,其中,聯邦派人士主張較長任期,漢彌爾頓甚至支持終身制總統,但在反對派的制衡下,最後將任期定為不長不短的四年;儘管如此,由於最初並沒有關於總統連選連任的限制,因此似乎也暗示著:終身職總統並非不可能或無法被接受的。由此,美國制憲者創造的不啻是個「民選的皇帝」,過去君權時期的終身制傳統其實被隱性保留下來,這跟今日的民主習慣自然大相逕庭。

紐斯塔德認為,美國總統雖身兼國家元首與行政首長的雙重身分,同時是三軍統帥兼首席外交官,甚至擁有廣泛的行政任命權與法案否決權,但國會還是具備強大的制衡力,聯邦架構也使得總統難以獨斷獨行。不過,史勒辛格對此不以為然,他認為在憲法賦予總統普遍的政治介入權力後,無論是1930年代為了推行「新政」導致的行政部門擴張,還是從第二次世界大戰到冷戰爆發以來,由於美國國際地位提升而讓總統具有更無遠弗屆的政治權威,都讓原本便具「民選皇帝」特徵的美國總統,實際上成為某種「帝王式總統」。

進一步來說,不僅二十世紀以來的國內外情勢變遷,讓美國總統擁有的權力與影響力水漲船高,即便美國政治體制本身也有慢慢偏離制憲者原始設計的傾向。特別在「聯邦制」架構部分,最初運作原則乃所謂「雙軌式聯邦主義」,亦即中央與州政府各自享有憲法保障下互不侵犯的權力,但隨著「西進運動」擴張了人民的政策需求,「合作式聯邦主義」也自十九世紀起成為一種新的流行趨勢,亦即中央政府透過大規模建設補助計畫,逐漸取得對州政府的更高發言權;一九六○年代後,「柵欄式聯邦主義」或「強迫式聯邦主義」則似乎成為一股更新的潮流,讓中央政府得以透過立法與行政命令,使地方單位日益順從其指示。

換句話說,比起十八世紀獨立建國初期,今日美國總統的權限可說早已完全超出制憲者的想像範圍之外。

當然,儘管過度描述並誇大美國總統的政治地位並不必要,其權力的增長確是個不爭事實。例如尼克森總統便經常以「行政特權」作為藉口,讓許多幕僚人員無須受到國會質詢權的制衡,而在現代科技輔助下,無論雷根、布希或柯林頓總統都更頻繁地運用短期轟炸或飛彈攻擊,掌握更高的政策主動性,無疑迴避了國會利用「戰爭法案」對總統出兵的限制,從而也顯著提高了其權力自由度。

總的來說,美國總統權力的不斷提升可說來自三個因素所致:首先是該國從最初的十三州領地演變成今日橫跨兩洋的大國,國家規模的擴大必然會帶來行政部門權力的膨脹,否則將無以處理龐大的人民需求。其次,隨著美國參與兩次世界大戰,並與蘇聯共同構築全球冷戰體系,該國從區域強權地位「走向國際舞台」過程彰顯出來的國際地位變遷,也很自然讓其總統成為許多研究者口中「全球最具有影響力的政治領袖」。至於最後也是最重要的是,近期似乎有部分內閣制國家正準備朝向總統制轉型;這麼做的理由未必是因為總統制比較好的緣故,而是由於全球競爭性加劇導致「萬能政府」成為某種普遍現象的結果,由於人民對政府的需求與依賴性與日俱增,至少為了解決因此而增加的政策負擔,政府的制度設計也有朝向進一步集權以便提高效率的必要;由此,總統制隱然不啻是種「時代潮流」。

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書籍介紹

本文摘錄自《政治啥玩意》,暖暖書屋出版

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作者:蔡東杰

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責任編輯:翁世航
核稿編輯:丁肇九


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