《政治啥玩意》：為何蠻多內閣制國家正準備朝總統制轉型，反過來卻相當罕見

文：蔡東杰

內閣制：邁向現代民主的漸進過程

正如某些人（未必是多數人，但包括我在內）抱持著的一個想法：我們絕不接受民主是一種終極式普世價值，但承認它確實比過去主流的君主體制來得更有人性，且更能回應民眾的生活需要。

一個不爭的事實是，儘管世界上「比較民主」的國家在數量上僅佔據少部分，絕大多數國家確均「自主或非自主地」選擇了各種民主制度作為組織政府的根據。值得注意的是，正如赫爾德強調的「自主性原則」般，該種原則非但是民主政治的基礎，事實上即便是非民主性政體，只要違背了自主性概念，也肯定會帶來進一步調整的必要；從第三世界國家頻繁的修憲活動中，便可看出所有國家其實都不斷尋找著比較適合自己的制度設計。

話雖如此，不僅如克里克所聲稱般，所謂「民主」可能是公共事務世界中最容易被人們混淆的一個字，即使在廣義的民主政治架構中，到底總統制與內閣制哪一種是「比較好」的政治制度，也曾經引起學者們非常激烈的爭辯。對此，儘管多數研究似乎傾向支持內閣制，根據部分學者歸納近三十年來的發展，卻似乎顯示有蠻多內閣制國家正準備朝總統制轉型當中，反而是總統制國家朝內閣制轉型的例子相當罕見。在此便試圖針對這個問題來進行討論。

首先，我們將焦點放在內閣制上頭。所以先選擇內閣制來說明的原因，不僅是由於其起源比總統制早一些，也因為它是目前使用量最多的一種傾向民主的制度。當然，想瞭解內閣制的發展，不能不從英國這個內閣制源頭說起。儘管真正的歷史內涵經常是矇昧不清的，但正如我們在上篇第八章，提到現代民主政治起源時所說明的：長期彼此混戰加上持續的對外擴張，不僅為歐洲各國帶來沉重的財政壓力，更重要的是，由於人民所受到壓迫逐漸超越他們忍耐的底限，終於爆發出一股要求更多權利保障的訴求。例如許介麟便指出：「一般的說，在十三世紀末葉，英國的民族國家形成在政治上是以議會制為基礎，然而英國議會制的成立，又可說是蘇格蘭戰爭所造成的。」

換言之，為了籌措足夠的軍費，英格蘭國王愛德華一世被迫在1295年邀請各級貴族與教士與會，並從各行政單位召集騎士與市民代表，共同組成所謂「三重身分的模範議會」（法國後來的三級議會也是如此）；其中最重要的發展，莫過原本只是單純被統治者的「庶民」取得初步參政權利；且因戰事不斷蔓延下去，既逼使英王不得不頻繁召開類似會議，人民的權利也就這麼積沙成塔地累積起來。更甚者，為對付難以控制的貴族階級，英王在1322年讓騎士與市民代表從三級議會架構當中抽離出來，組成平民院以便與貴族院相抗衡，也形成今日兩院制的基礎。

接著，伴隨英法百年戰爭爆發，以及緊接著登場的玫瑰戰爭，長達將近兩百年幾乎無法休止的持續對外征伐與內部混戰，終於進一步改變了英國的政治制度結構。首先是兵源的短缺，讓平民逐漸遞補貴族而成為軍隊主力，其次，為確保有效運用人力資源，更縝密的戶口與勞動規範制度也逐一登場；再者，由於此時國王對人民的需索顯然背離傳統，也影響到人民的平日正常作息，農民起義乃此起彼落，其結果一方面導致封建體制瀕臨瓦解，更重要者，原本處在封建下層的平民，由於國王與貴族鬥爭而升高了其議價能力，最後逼使國王在1414年終於讓步，「除非經過平民院同意，否則王室不得附加或刪除由平民院所通過的法律」。

至於在後續發展過程中，首先是由於光榮革命而在1689年通過所謂「權利法案」，透過肯定國會的徵稅同意權，確立了其最高立法性質，同時將英國轉變成一個有限君主國家，其次，藉由1721年華爾波首相任命案，英國國王也失去了自由指定閣揆的傳統權力，必須根據國會多數現實來被動地決定，最後，由於在1911年通過的「國會法」中又進而將貴族院權力縮小到最低程度，一個真正的民主內閣制時代也終於來臨了。

基於篇幅限制，此處只能簡單討論英國議會制的發展過程，演進細節不擬贅述。值得注意的是，有關人民權利概念的發展實在是一段相當漫長的歷史進程。以英國的例子來看，人民不僅花了兩個世紀以上的時間，才利用上層階級內部矛盾取得些許利益，何況當時所謂平民（騎士與富人階級）指的其實並非一般普羅大眾，接下來又過了另外兩個世紀，才出現洛克主張的「天賦人權」觀念，至於英國最終貨真價實地邁向民主，則又是在洛克時代兩百年後的事情了；換句話說，英國從君主制慢慢轉到民主，前後至少花了六百年以上！由此，其實英國的歷史除可供觀察民主的進展外，也可以讓大家看到某種政治轉型過程。可以這麼說，英國代表的是一種「漸進轉型模式」，亦即其統治者並沒有被迫在短期間一下子就交出所有政治權力，而是在權力慢慢流失並形成虛君立憲體制之後，甚至迄今還保留一定的社會地位與政治影響力。這種情況在歐洲可說非常地普遍。

嚴格講起來，虛君立憲其實具有某種「非民主」特徵，理由是既然「法律之前，人人平等」乃民主政治的理論基礎，那麼，存在著一個根據封建式世襲與終身原則產生之不事勞動的政治家族，甚至還是國家名義上的統治者，顯然沒有道理，而且根據民主理論來看也是邏輯不通的。