蘭嶼真的需要都市計畫？「土地是我們的根，土地沒有了，什麼都不用談。」

編按：本文為《當蘭嶼遇上特定區計畫：掃地出門或敞開雙臂？》首章（報導首刊日期2014/08/29）

採訪團隊/ 陳品君、陳芛薇、何怡君、陳孟君、洪育增

蘭嶼，達悟族語原意「人之島」，與台灣本島隔著太平洋，這段90公里長的相望，使得蘭嶼蒙上一層神秘面紗。2013年10月16日，《蘋果日報》專欄爆出台東縣政府打算研擬《新訂蘭嶼特定區計畫工作計畫書》草案。其中較具爭議的內容，是以都市計畫的角度，規劃蘭嶼的土地利用，同時計畫也出現在主導蘭嶼整體發展的「台東縣第四期（104-107 年）離島綜合建設實施方案」草案中。

若此計畫實施，將影響蘭嶼全島，政府的後續作為勢必受到外界檢視。

特定區計畫並非一個特例，蘭嶼島上早已有許多大大小小的議題發生。2013年，蘭嶼6個部落之一的東清部落為捍衛傳統領域，爆發七號地抗爭事件。因為此事件組成的東清七號地自救會關注「蘭嶼特定區計畫」相關進度，並在粉絲專頁張貼簡介內容。

2013年12月初，採訪團隊欲初步查詢此議題時，發現官方網路公布欄並無進一步消息。我們在沒有太多資料可參考下，決定前往蘭嶼，了解計畫進展和達悟族人的看法。當蘭嶼遇上特定區計畫，達悟族人期望的未來走向，是和政府的規畫一致或是大相逕庭？

以下是本團隊自2014年1月至8月追蹤、製作的「蘭嶼特定區計畫」專題報導。

光影在蘭嶼綿延的山頭嬉戲。攝影/ 何怡君

7、8月天豔陽高掛，正是蘭嶼觀光旺季，一波波襲來的浪花，混雜海的鹹味，2014年的蘭嶼如同往常一般嗎？去年冬天，看似休息的季節，島上卻不得閒，幾紙臺灣發出的公文吹皺蘭嶼的平靜海面，過去一年，達悟族人過得好嗎？

攝影：陳品君

時間回到2013年7月9日，台東縣政府撤銷因颱風後重建工程，先前核發給蘭嶼鄉鄉公所的「混凝土預拌廠臨時土地」同意書，蘭嶼東清七號地自救會（下稱「東清自救會」）成員為守住傳統領域，已奔波近兩個月。然而他們還來不及相互慶賀到手的勝利，隨即得面對另一場戰役：「新訂蘭嶼特定區計畫」（下稱「蘭嶼特定區計畫」）。

2013年2月，由台東縣政府發布的《新訂蘭嶼特定區計畫工作計畫書》草案（以下稱「草案」）是目前可追溯的資料中，最早一份提及「蘭嶼特定區計畫」計畫名稱的文件（編按：網路檔案連結已失效，且目前縣政府網站查無任何直接公開資訊），是早於「台東縣第四期（104-107 年）離島綜合建設實施方案」5個月前所發布（下稱「第四期離島綜合建設實施方案」，見Box 1）。

參考資料：《「第四期」委託規劃案期初報告書》、《「第四期」規劃案期中報告》

不再「挖東牆補西牆」 周延的蘭嶼規畫

「今天在地人有什麼需要協助，找我們過去，可是有時候像東補一塊、西補一塊。」立法委員簡東明的國會辦公室主任簡志偉表示，近年蘭嶼在地人向簡東明表達，希望發展環島公路鋪設、開元港合併、地下屋修繕、手工藝中心建置等公共建設，也有鄉公所新址的興建經費來源、野溪整治等問題，他說：「這會讓我們有『挖東牆補西牆』，有需要解決的問題就來處理……但對蘭嶼沒有比較周延、完整、長期的建設計畫。」

「草案」提到，2012年5月，立法委員簡東明、行政院經濟建設委員會（下稱「經建會」，現為「國家發展委員會」）等相關部會單位，認為蘭嶼缺乏長期、整體的規畫，導致全島建設難以有效推動。

為了蘭嶼發展，由負責離島建設的經建會主導，邀集中央相關部會與台東縣政府會商，決議由內政部營建署城鄉發展分署統籌辦理蘭嶼鄉整體規畫工作。

2013年11月8日，東清部落活動中心齊聚逾80位關心「蘭嶼特定區計畫」的達悟族人，商議如何應對這項攸關蘭嶼未來發展的政策草案，主辦方東清自救會質疑：蘭嶼是都市嗎？非都市土地變更為都市土地的目的是什麼？把蘭嶼變成都市用地，對誰有利？

蘭嶼鄉目前全境為以均衡城鄉發展、保育生態的「非都市土地」，並區分為佔0.37%的鄉村區以及佔99.63%的風景區。鄉村區用地以乙種建築用地為主，是目前各部落居住地；鄉村區以外則皆屬風景區，包含丙種建築用地、農牧用地、林業用地、交通用地、水利用地、墳墓用地、特定目事業用地及暫未編定的土地。

圖表一：蘭嶼目前面積完整、閒置的公有地。草案提到將以6個部落與鄰近農地、重要設施及環島公路附近為優先規畫範圍（面積約360公頃）。上圖各點為約略位置，是蘭嶼目前面積完整、閒置的公有地，而國有公有地同時也是該部落之傳統領域共有地。資料來源：東清七號地自救會、臺東縣第三期（100-103年度）離島綜合建設實施方案「蘭嶼篇」。製圖表/ 陳品君

特定區計畫施行的地理範圍雖有優先次序，但整體來說是遍及全島。官方「為對土地使用合理規劃、避免資源閒置或浪費」，將以如用水計畫、水土保持規畫、新訂都市計畫等多項項目，從都市計畫的角度規劃蘭嶼全島土地，依照《都市計畫法》第九、十二條：「為發展工業或為保持優美風景或因其他目的而劃定之特定地區，應擬定特定區計畫」來看，「蘭嶼特定區計畫」屬於一種都市計畫。

從「非都市」到「都市」 蘭嶼土地管制鬆綁

拉高層級看，由於內政部擬訂的《國土計畫法》草案尚未立法，目前以《區域計畫法》訂定的「全國區域計畫」，為國土計畫體系的最上位法定政策指導計畫（見圖表二）。內政部2013年10月公告的全國區域計畫版本，將國土規畫權下放屬於中位階法定計畫的直轄市、縣（市）區域計畫，分別指導及管制「都市土地」（都市計畫）和「非都市土地」（非都市土地分區使用計畫），其中特定區計畫包含在「都市計畫」內。

圖表二：國土空間計畫體系（製圖表/ 陳品君）

土地從「非都市」到「都市」，意味著管制的鬆綁。若將蘭嶼全島的非都市土地變更為都市用地，依照《都市計畫法》第卅二條，蘭嶼土地可劃定為住宅、商業、工業等用途，還可以視實際情況，劃為沒有明確用途的特定專用區。

此外，草案還引用「離島建設條例」第七條，台東縣政府可將蘭嶼特定區計畫送到中央主管機關（行政院），核定為重大建設投資計畫後，其中的主要計畫由台東縣政府核定即可，不需要經過內政部都市計畫委員會審查；換句話說，一旦「蘭嶼特定區計畫」成為重大建設投資計畫，將縮短原本計畫的審查程序及時間。

這些內容皆引發達悟族人擔憂，唯恐放寬土地限制的草案將成為財團進入蘭嶼投資的敲門磚，土地一經變更，便能蓋起工廠、飯店。東清教會牧師，同時也是東清自救會發言人的張海嶼憂心達悟族人的土地流逝，「我反對商業開發，反對財團藉BOT方式進入蘭嶼。土地是我們的根，土地沒有了，什麼都不用談。」一位東清自救會成員形容他眼中的台灣開發邏輯，「台灣的開發案是財團聞到味道在撞門，而政府開門。」