駐外館處的職能是什麼?跨出同溫層,思考台灣外交的更多可能

駐外館處的職能是什麼?跨出同溫層,思考台灣外交的更多可能
Photo Credit:Reuters/達志影像
我們想讓你知道的是

台灣駐外單位在一般事務對民眾幫助有加,但遇到重大突發事件時,常會暴露出「數位能量」的缺乏,在網路發達的今日,駐外單位若能妥善利用工具,其實有更多急難救助的處理辦法。

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文:TaiwanWarmPower

近一個禮拜之內颱風跟地震等天然災害讓日本傳出災情,然而令人意外的是,這些事件也讓台灣在日本的駐外單位連續面對了兩次危機管理的機會。

在此之前,這個關注台灣外交發展的粉絲頁發表了一篇「關西機場事件」的文章被大量轉載,也有非常多的留言,說真的,很感謝每一位表達自己意見的人,這些都讓作者有機會跨出自己的框架、同溫層來思考台灣外交更多的可能性。

這一兩天把大家的問題整理了一下,也查了一些資料看看實務的案例以及學術上的一些文獻,在此整理給大家參考。

急難救助的主動性?

不少留言都提到的共同問題是:事件發生時候駐外機構做了什麼?

急難救助絕對是駐外單位很重要的業務之一,民眾如果出國遺失護照、遭搶遭劫、甚至是受傷或死亡等等,駐外單位接到急難救助電話的來電之後的都有一定的流程與經驗會去處理,作者在看眾多留言的時候就有看到有人提出親身經歷駐大阪辦事處在處理護照遺失事件反應很快、態度也很好。

But,危機就出在這裡。

駐外館處對於個案急難事件絕大多數的情況下是「被動」的反應,「被動」並沒有問題,因為事件發生也只有當事人知道,事件處理完之後外館也不可能發新聞稿來說明自己如何協助國人。

然而「自然災害」事件性質跟單一個案不同,自然災害有可能造成眾多個案同時發生,而且所需要的協助都不是外館平常習慣的工作內容,像是詢問當地主管機關調查資訊、整理訊息以及公布訊息、彙整需求後協助協調等等,跟重新製作護照或者赴醫院探視傷者的業務內容有很大的不同。

所以在大型自然災害發生並且形成危機的情況之下,外館急難救助的性質或許就有需要從被動轉為主動。

如何判斷是否形成「危機」?

這實在是大哉問。

自然災害究竟要到達什麼樣的程度,駐外館處才應該把事件定義成危機,並且將急難救助賦予主動性呢?或許最簡單的判斷方式是:「看有沒有旅客受困」。

這次颱風造成關西機場對外交通中斷、地震造成北海道停電以及飛機停飛,都造成國際旅客的受困與不便。旅客受困的情形之所以構成危機,原因在於一群人被困在區域之內,那個環境會逐漸惡化、資源也會逐漸減少。

由於出國旅遊各種人都有,帶著年幼子女的家庭(像是新聞報導的許小姐)或者是長輩,在受困的情況中比起一般青壯年旅客除了反應需要更多時間外,也有可能需要其他特別的照顧。

下載_(1)
Photo Credit: 中央社
外館在危機時刻要扮演什麼角色?

在一篇探討數位外交,名為「Delivering Digital Consulate Aid」的文章中提到,在領事危機(consulate crisis)中,駐外館處有三項主要的職能:蒐集訊息、提供訊息、向國民提供協助。

蒐集訊息

由於危機中在各種訊息平台上可能會參雜各種真實度不一的訊息,這篇文章建議駐外館處要能夠建立蒐集訊息的管道(文章中提到的是專用的Twitter帳號),另外一方面要跟當地政府單位、危機管理小組、警察單位還有值得信賴的新聞媒體取得聯繫,以確保獲取較為正確的訊息。

文章另外建議駐外館處在危機時刻最好有一名專人負責蒐集、查證與整理訊息的人員,而這一名人員最好具有「數位原民」與「本地人」的雙重身分(換句話說就是當地的年輕僱員),會比起外交人員更能夠辨識與查證訊息。

提供訊息

將搜集到的訊息傳遞出去會是另外一個考驗。

即便外館設有網站,甚至是在社群平台上設有帳號(例如Facebook粉絲頁),第一個遇到的問題就是網頁上的訊息很少人會看到、在社群平台也可能各種演算法的阻擋。文章從加拿大外交部在2014年尼泊爾大地震時期的作為舉例,提出使用趨勢標籤(trending hashtags)的方式可以便認出需要協助的民眾的方法。

另外,提供訊息最好是以網絡(network)方式進行,例如另外透過本國的新聞媒體、僑民、自媒體(例如網紅)等等管道,擴大打擊面。

總結來說,危機事件發生到真正提供國民協助的中間階段,就是一場與時間競賽的訊息戰。

數位外交與訊息傳遞

網路時代的到來導致人跟人接觸方式的改變,我國民眾有臉書帳號以及使用通訊軟體的比率相當高,這意謂著民眾對於訊息的接受速度是相當敏感的。

這樣的改變也導致政府機關的演進,我們可以看到越來越多部會即便都設有網站,還是會開始使用臉書跟民眾互動,最近我們也可以看到外交部有不少駐外單位設立了臉書、Instagram以及Twitter帳號,以適應使用者習慣的改變。數位外交之所以有必要,就是因為越來越多人類活動與交往是在虛擬的世界進行,能否有效溝通,考驗外交單位數位化的能力。

作者查了一下,我國在日本的六個館處都設有網站,不過目前只有駐那霸辦事處設有臉書粉絲頁,而另外一個大家可以接觸的帳號,就是駐日大使謝長廷的個人粉絲頁。

謝大使個人臉書作為訊息傳遞管道好嗎?

即便謝大使在設立粉絲頁的時候並沒有將「急難救助時期集散訊息」的功能考量進去,然而他的粉絲頁在這一段期間確實為了各類型訊息集中以及傳播的主要管道之一。

由於謝大使具有政治人物及駐日大使的雙重身分,湧向他粉絲頁的訊息一來是沒有辦法傳達在所有駐地(大阪或北海道)的在地情況,二來很容易參雜不同立場的言論。更重要是,謝大使的臉書應該是自己在經營的,面對這麼多的訊息,很有可能讓他在危機時刻失去理性決策需要的空間以及正確資訊,攻擊性的言論也可能在他面對「處理情緒」的人性關卡時,進一步的回應容易激化輿論。

或許在日本各館處可以考慮在社群網站上成立帳號(這當然要評估駐在國民眾以及本國民眾的使用習慣,可能需要成立不只一個),讓公眾外交事務可以跟大使個人訊息分流,也可以讓民眾找到正確的處理單位,這樣才是長久之計。

其他管道呢?

這次事件發生之後作者一直在想,外交部在危機發生時候究竟有什麼更好的訊息傳遞方式,找了資料之後發現外交部的領務局有以下兩個工具:

旅外救助指南App:這個應用程式是領務局在2012年推出的,內容提供出國登錄、各國資訊、各外館急難電話等等。

領務局官方LINE帳號:這是領務局在2015年首次啟用,一開始只有發佈旅遊警示的功能,2017年的時候增加了六項新功能,也能夠提供像App一樣的資訊。

作者試著玩了一下,覺得App的功能就像是快速進入領務局網頁上資料的傳送門,而LINE帳號的性質比較像聊天機器人,輸入想要找的訊息之後就跑出相關的連結,另外,LINE帳號還有推撥功能,會主動跳出旅遊警訊。

由於我是這一兩天才加領務局LINE帳號好友的,發現有超過100萬人連結,不知道在之前那段時間外交部有沒有透過LINE的推撥功能來傳遞關西機場紓困的相關訊息(例如推播放在駐大阪辦事處網頁上的班機還有轉乘資訊),如果沒有的話其實有點可惜,如果發一則訊息可以傳到100萬個使用者,透過鼓勵轉發,一定可以很快把資訊傳到需要的人手邊。

另外一點,這兩個管道都沒有提供使用者即時反饋的機制,也就是說在緊急時刻民眾可能沒有辦法直接聯繫,甚至要好心提供資訊也沒有辦法。

這個部分我相信是基於人力考量而來(如果要24小時有真人回覆,至少需要三個人力),替代的方案可能是臉書粉絲頁的訊息功能,或者是跟LINE公司協商在緊急情況下開放雙向溝通(不知道有沒有這種功能)。

日本北海道6日凌晨觀測到最大震度7級強震,札幌市清田區土壤液化嚴重。
Photo Credit: 中央社
網路時代的外交單位,可以這樣做

如果駐在地發生了自然災害,駐外館處首先要評估的是事件有沒有達到「危機」的程度,判斷的標準或許可以從「有沒有旅客受困」作為依據。這時候外館工作包含聯絡當地機關查詢以及關注媒體訊息在內,需要具有一定的主動性。

一旦確定有我國民眾受困,外館的急難救助或許應該轉為更積極的角色,必須設法蒐集正確的資訊。蒐集資訊的方法不僅包含透過網路,甚至有必要到事件的發生地點跟主管機關直接接洽,甚至嘗試接觸國人,至於需要做到什麼樣的程度,有賴外館館長判斷以及指揮調度。

駐外館處可以試著經營更多訊息管道(像是經營粉絲頁),作為傳遞訊息的方式,另外可以透過媒體(像中央社),或者是利用LINE帳號的推撥功能,傳遞重要資訊,以及嘗試蒐集更多訊息。最後再依據相關的資料,設法協調資源來協助有需要的民眾。

當然,駐外館處人力有限,外交部或其他鄰近館處能不能協助支援(不一定要飛到現場,利用網路協助訊發送也是很大程度分擔外館壓力,甚至是臨時接管外館粉絲頁作者等等),會是另外一個橫向協調的考驗。

當然,一旦出現斷網或是大規模停電的情形,透過數位方式的溝通管道也會相對斷掉,這時候又是另外一個考驗外交人員的時刻。另外,我國駐外館處有些兼轄國家眾多且距離遙遠(像是在非洲的館處),除了仰賴僑胞的善心以外(之前在肯亞被河馬攻擊致死的事件就是在當地的僑胞幫忙的),如何處理也會是個需要設想的問題。

能夠集思廣益,外交的認知是可以一夜成長的

說真的,作者今年開始經營這個粉絲頁也不過幾個月,沒有想過可以有一篇貼文受到網紅等級的關注,觸擊度比起我過去所有貼文的總和還多上好幾倍。一開始我還會回覆一些留言,但是後來我覺得如果有這個機會可以跟大家更進一步的討論,或許會更有意義利用這次受到的關注。

所以我一邊觀察留言、分享的內文,一邊找資料、一邊設想各種可能的情況,嘗試分析事情的本質,也試著瞭解外交部現有的工具,看看能不能推導出更好的協助模式。

再次感謝每一位參與互動、留言以及分享的朋友。希望大家出遠門都能平安順利返家,也感謝提供協助的各單位(大阪合法民宿-桔梗民宿、航空公司、還有願意讓台灣人使用資源的中國領事館人員),以及我們在外館第一線的外交人員。

我們一起為更好的台灣努力。

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責任編輯:丁肇九
核稿編輯:翁世航

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