中國的拉美權力遊戲:「台灣因素」是踏入美國後院的動力

中國的拉美權力遊戲:「台灣因素」是踏入美國後院的動力
Photo Credit: Reuters/達志影像

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中美洲及加勒比海長期以來一直為未與中國建交國家最多之地區,雖然這些小國對中國之經濟利益有限,但由於「一個中國」原則的「台灣因素」,而成為中國在拉美的核心利益。

文:楊建平(宏都拉斯國防大學榮譽教授、致理科技大學院拉丁美洲經貿研究中心研究員)

美國對拉丁美洲具有地理位置、文化聯繫及拉丁裔移民等優勢,而中國與拉丁美洲則相距遙遠,文化、語言等差異性大,因此拉丁美洲過去與中國關係較疏離。中共1949年建政初期,雖然實行共產國際主義,但因當時國力有限,第三世界或發展中國家對中國重要性之排序始終為「亞洲、非洲、拉丁美洲」(亞、非、拉)。長期以來,中國對拉丁美洲基本上視為美國之「後院」,係美國勢力範圍。

拉丁美洲地區33國在2017年初有12國與我中華民國維持正式外交關係,在數量上占拉丁美洲國家超過三分之一,亦占中國「未建交國」數量超過一半,為兩岸外交競逐最激烈地區;12國中除南美洲的巴拉圭外,11國均位於中美洲及加勒比海地區。

進入21世紀後,美、中、拉美關係之轉變

進入21世紀後,拉丁美洲、美國、中國相互間關係有極大轉變。隨著2001年「911事件」之發生,美國全球戰略重心轉向「反恐」,較無暇顧及拉丁美洲;美國對傳統勢力範圍影響力下降。而美國在拉丁美洲影響力下降之同時,中國與拉美關係超出預期快速發展,成為僅次於美國之拉美第2大貿易夥伴國及主要外資來源國。

中國於2008及2016年兩度發表《中國對拉丁美洲和加勒比政策文件》,將中拉關係提升至戰略高度。認為中拉關係面臨新的發展機遇,提出「構建以『合作共赢』為核心的新型國際關係,打造『人類命運共同體』」的美麗願景。2014年,中國與「拉丁美洲及加勒比海國家共同體」(Community of Latin American and Caribbean States, CELAC)成立合作論壇。2015年1月,「中拉論壇」(China-CELAC Forum)首屆部長级會議在北京舉行;中拉關係發展進入新階段、進入戰略轉型期。

雖然拉美地區在地緣政治上對中國之重要性較低,中國曾表示無意挑戰美國在拉美地區霸權之立場,但中國亦被懷疑有為因應美國在東亞地區對中國之戰略包圍,轉而在美國「後院」尋求戰略平衡之政治動機。特別是近期美國介入南海問題,自予外界相關之聯想。

「美國因素」為外國勢力進入拉美的必要考量

美國總統門羅(James Monroe) 於1823年提出「門羅主義」(Monroe Doctrine),排除歐洲原殖民宗主國勢力進入拉丁美洲。在第二次世界大戰及冷戰時期,美國將拉丁美洲涵蓋在西半球整體區域安全中,以防範共產主義入侵。而中美洲及加勒比海地區地理位置與美國相鄰,直接關係到美國本土安全,對美國具有高度地緣政治利益,任何外部勢力之進入,均會被視為對美國核心利益之挑戰,此為必須考慮的「美國因素」。

在20世紀結束前夕,巴拿馬運河歸還巴拿馬政府,美軍「南方司令部」(Southern Command)自巴拿馬運河區之拉丁美洲最重要戰略據點及最大軍事基地撤回美國本土邁阿密。美軍撤離巴拿馬後,運河兩端港口經營權由與中國軍方關係密切之港資「和記黃埔」(Hutchison Whampoa) 集團得標,當時即曾引起美國部分人士極大憂慮;2017年6月巴拿馬與中國建交後,此一憂慮更為增加;而2018年8月薩爾瓦多外交轉向,亦有傳言中國將投資營運的商港有轉為軍事用途的可能。

中美洲及加勒比海地區均為幅員較小、工業較不發達、綜合國力較弱的國家,特別是加勒比海地區大多係人口僅數10萬之島國;這些國家的對外貿易高度依賴美國,2006年「美國-多明尼加-中美洲自由貿易協定」(DR-CAFTA)簽署。中美洲及加勒比海地區在美國有數量眾多的合法與非法移民,以國內人口650萬之薩爾瓦多為例,在美國僑民約200萬人之僑匯,為薩國經濟的重要支撐;去(2017)年薩國在美僑民匯款回國金額達50億2000萬美元,較2016年成長9.7%,亦即增加4億4500萬美元,占薩國全年淨收入之15.8%。

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2017年總統蔡英文出訪中美洲邦交國瓜地馬拉|Photo Credit: AP/達志影像

「台灣因素」為促使中國與拉美小國建交之驅動力

中美洲及加勒比海長期以來一直為未與中國建交國家最多之地區,雖然這些小國對中國之經濟利益有限,但由於「一個中國」原則的「台灣因素」,而成為中國在拉美的核心利益。換言之,中美洲及加勒比海地區小國若非因為「台灣因素」,不可能得到中國外交關愛之眼神。

「台灣因素」最具體之表現為哥斯大黎加,哥國2007年與中國建交,為中美洲地區第一個與中國建交之國家,對中國而言係在中美洲地區建立外交「橋頭堡」,認為將會對鄰近中美洲國家造成「骨牌效應」。前中共總書記胡錦濤在中哥建交的次(2008)年11月即訪問哥斯大黎加;習近平接任國家主席後,2013年6月首次出訪拉美亦訪問哥國,並稱「中哥關係完全可以成為不同規模不同國情國家友好合作的典範。」世界第2大經濟體之中國國家主席6年內2度訪問人口不足500萬、國內生產總值(GDP)不足500億美元之小國,並提供巨額援助,其中「台灣因素」非常明顯。

哥斯大黎加2007年與中國雙邊貿易額僅15.6億美元,但建交不到3年,即在政治外交主導下於2010年與中國簽署自由貿易協定;自2007至2017年,中國占哥斯大黎加進口比例持續提升(由5.1%升至13%),而中國占哥國出口比例卻大幅下降(由8.8%降至1.4%)。以2017年為例,兩國雙邊貿易額21.3億美元,其中哥國自中國進口19.8億美元,出口至中國僅1.5億美元。哥斯大黎加在2007年與中國原享有貿易順差,2010年由順差轉為逆差,且不斷擴大,現中國已成為哥國第2大貿易逆差來源國。

中華民國與拉美國家維持邦交符合美國國家利益

美國國務院不久前曾召開駐中美洲及加勒比海地區使節會議,會中對中國在地區上升的影響力表示「憂慮」;事實上,美國國會參議院外交委員會、眾議院國際關係委員會及外交委員會,於2005至2015年間,曾以「挑戰或機遇? 中國在拉丁美洲之角色」(Challenge or Opportunity? China’s Role in Latin America)、「中國在西半球之影響力」(China’s influence in the Western Hemisphere)、「新挑戰:中國在西半球之影響力」(The New Challenge: China’s influence in the Western Hemisphere)及「中國在拉丁美洲之進展」(China’s Advance in LAC)為題舉辦多次聽證會。

雖然美國與拉美關係不如過去密切,美國總統川普(Donald Trump)與今(2018)年1月對拉丁美洲國家曾有「shithole countries」之極不當用語,但美國在西半球霸權地位仍未動搖。另雖然中美正展開貿易戰,但中美2國間利益遠大於中國某一拉美小國之利益,中國將不會、亦無能力以軍事力量作為外交政策工具,挑戰拉美為美國之核心利益價值。

美國行政部門此次召回其駐多明尼加、薩爾瓦多大使及駐巴拿馬大使館代辦,就其駐在國與我國斷交事宜進行諮商,雖然其主要目的係基於美國自身之利益,不願見到中國影響力在其周邊地區快速成長,但我們也必須有「中華民國與中美洲及加勒比海地區國家維持邦交符合美國國家利益」的認知。我國以多年來發展的「台灣經驗」,協助拉丁美洲地區邦交國的經濟發展,係善盡國際社會成員的責任與義務,除受援國政府與人民受惠,以及我國維持穩定邦誼外,此亦符合美國之國家利益,此一「三贏」局面當為美國及我國政府所樂見。

責任編輯:羅元祺
核稿編輯:翁世航


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