朱立倫不選2016,故意拋內閣制要堵住小英的總統夢?

朱立倫不選2016,故意拋內閣制要堵住小英的總統夢?
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朱立倫拋出「內閣制」作為他參選黨主席的「伴手禮」,遭到民進黨質疑他為國民黨可能總統敗選另闢蹊徑;蔡英文要開「國是會議」,公民團體想開「公民憲政會議」…九合一選後的台灣,「修憲」成了最夯的話題。

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朱立倫拋出「內閣制」作為他參選黨主席的「伴手禮」,遭到民進黨質疑他為國民黨可能總統敗選另闢蹊徑;蔡英文要開「國是會議」,公民團體想開「公民憲政會議」…九合一選後的台灣,「修憲」成了最夯的話題。

文/曾嬿卿、邱奕嵩

根據本刊對全體立委的調查顯示,約8成的立委贊成修憲,超過4成贊成「內閣制」。然而,各方勢力各有盤算,真正的攻防算計戲碼才要上演。

新北市長朱立倫拋出修憲主張,作為他參選國民黨主席的「起手式」,讓他的參選多了幾分為改革而戰的正當性;事實上,在11月29日的九合一選舉後,政壇已嗅出台灣政治已到了非變革無以為繼的窘境,國民黨大敗,馬英九總統的統治正當性更受挑戰,與2006年被紅衫軍包圍的陳水扁,處境何其相似。

修憲,解開政治僵局
朱、蔡相呼應 馬埋不埋單?

率先提出憲改議題的是前立委林濁水與姚立明,2人在選後召開記者會表示,台灣要真正突破藍綠,是馬總統與民進黨主席蔡英文,盡快舉行國是會議,啟動憲政改造,將總統制改為內閣制,解決贏者全拿的憲政問題。林濁水認為,這是馬總統剩下的任期唯一能掙得歷史定位的工作。擅長觀測風向的朱立倫跟進表態呼應,民進黨主席蔡英文則表示應召開國是會議討論。

然而馬英九一向對憲改議題興趣缺缺,雖然他曾在台北市長任內表達過台灣應修憲改採內閣制的看法,但在擔任總統後,卻幾次表示《憲法》是國家根本大法,不宜隨便更動,對部分憲政爭議,則用大法官釋憲的方式解決;馬並未積極回應外界修憲意見,只願邀請蔡入府談,朱立倫的修憲呼籲,如何讓馬埋單,是國民黨能否啟動修憲的關鍵。

馬英九總統任期只剩1年多,政治生命不死也只剩半條命,但國民黨其他人卻不願跟著陪葬,修憲之議於是出現。

國民黨立委江啟臣提案成立修憲委員會,獲得36位跨黨派立委連署支持,拿到進入院會討論的第一張門票。他坦言,決定發起連署時,對立委們是否支持並不確定,但「至少可試試水溫」,結果不但連署情況堪稱熱烈,拜朱立倫憲改政見加持,修憲議題陡然增溫。

作為僅第一任的菜鳥立委,江啟臣表示,以前學理上讀過各項制度利弊,但直到進立法院後才親身體會到行政、立法互動的問題;雖然國民黨是多數,但立法、行政內部溝通都出現問題,從美牛、油電雙漲、年金、核四……,一路以來雙方看法落差都很大,「扁時期還可說朝小野大,但馬時期府會都是多數,且歷經扁馬兩個性格不同的總統,執政都遭遇困境,顯然是這個制度有問題。」

過去國民黨避談修憲,很重要的原因是擔心修憲變成「制憲正名」,挑起統獨爭議,但江啟臣認為,這些年下來,對「中華民國」有爭議的時代過了,這場選舉已充分顯示,新世代不想再看到藍綠惡鬥、國會空轉、政府失能,問題非解決不可。

但民進黨立委陳其邁就質疑,修憲一定會觸及考試院、監察院存廢問題,國民黨願意放棄五權憲法的法統嗎?尤其朱立倫是否能處理黨內各派系勢力?能挾民意壓制黨意?能處理與馬吳的關係?這才知道他是否真能成為服眾的新共主,「等國民黨內部搞定以後再來談修憲還不遲!」

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立委一面倒,內閣制成顯學
選制檢討成必要配套

由於修憲權力在立法院,由立法委員4分之1提議,4分之3出席,及出席委員4分之3通過,提出的憲法修正案須公告半年,由公民投票複決,須選舉人總額過半數同意,才算通過。修憲門檻極高,立委意向就成了關鍵。

為此,本刊一一詢問立委們的修憲意見。根據調查顯示,至少接近8成立委贊成推動修憲,只有4位明確表示不贊成,另有18位沒有明確表態者,以國民黨立委為主,特別是不分區立委,多表示將依黨團決議來定奪。在國民黨準主席朱立倫宣示修憲下,除非他光說不練,否則修憲成局應是指日可待。

然而,修憲到底修什麼?這15年來實行的雙首長制,引發總統有權無責的批評,讓國人焦點都集中在政府體制的選擇,其次是選舉制度的調整。但前者將影響後者,例如,如果政府體制要改為內閣制,國會議員產生的方式和人數都將不同。

根據本刊調查,明確表態支持內閣制的立委高達43人,超過目前立委總數的4成,如果加上依黨中央行事的立委,人數可能還會再增加。多數立委也主張一旦推動內閣制應檢討立委選制,包括增加立委席次、增加不分區名額、並立制改為聯立制以解決票票不等值問題。目前明確主張總統制的僅四人,分別是民進黨的李俊俋、李應元、台聯的賴振昌,以及國民黨的鄭天財。

據了解,過去民進黨多傾向支持總統制,這幾年來的轉向,顯然是受到前兩位總統的失敗經驗影響,如今內閣制已儼然成為顯學;林濁水就認為,擔任過地方縣市首長、也在中央政府待過的人,應該都贊成內閣制,因為目前的制度,讓總統在政策形成過程無法參與內閣會議,行政程序與結論容易有破口,閣員缺乏民意基礎,遇立委更矮半截,一旦立委兼任閣員,不但較不會發生立法跟行政權相扞格,閣員也會貼近民意、捍衛政策,權責清楚。

政治領袖中,民進黨前主席蘇貞昌很早就倡議內閣制,蔡英文則多聚焦選制改變、降低修憲門檻,希望透過憲政改造,完成提升國會多元代表性後,再來辯論總統制或內閣制;台北市長郝龍斌則是呼應朱立倫的看法,朱立倫說,10多年來的憲政僵局及失能的政治體系無法解決人民的問題,唯有重建權責相符的制度,讓人民的力量進入體制內運作,才能打破憲政僵局,解決藍綠對立的局勢。他提出修憲公投內閣制、降低投票年齡到18歲、降低政黨門檻從5%到3%、推動不在籍投票及檢討單一選區2票制等。

事實上,民進黨近期的民調也顯示,民眾有近7成贊成內閣制,支持總統制的不到1成4;也許一般人並不真正了解內閣制,但顯然對過去10多年直選總統帶來的災難餘悸猶存。

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內閣制疑慮,助長派閥政治
立委素質及選風都是問題

雖然主流民意似傾向內閣制,但期期以為不可的也大有人在,最大的疑慮是,現在的國會品質並不比行政部門高明,想到一些素質低落的國會議員要兼任閣員,令人憂慮;但贊成者認為,過去是一軍到行政部門、二軍選立委,一旦改採內閣制,一軍都會在國會裡接受民意洗禮,例如蔡英文或朱立倫很可能就是不分區第一名,成為國會最大黨後,領銜組閣。

民進黨前主席許信良就是質疑內閣制的代表人物。1997年,時任黨主席的許信良與當時的國民黨主席李登輝,聯手修憲為今日的「雙首長制」。他表示,總統直接民選已成為台灣走入民主歷史的光輝象徵,民選總統代表台灣民意的質與量都遠非立法院所能相比,何況,他認為改成內閣制之後,「各政黨的內鬥一定比現在更嚴重,財團介入政治一定比現在更猖狂,台灣極可能出現比日本戰後自民黨更腐敗的派閥政治。」

然而,前總統李登輝卻轉向支持內閣制。在六月間接受本刊專訪時,李登輝認為台灣在改革的時候,總統比較能大力推動改革,但如今他也認同,「內閣制首長做不好,隨時都可以拉下來,不用等4年」。

民進黨立委管碧玲則挑明表示,目前政治環境下貿然實施內閣制,只會讓選風更敗壞;這種說法也與立委田秋堇看法不謀而合,田雖然傾向支持內閣制,但她要求一定要嚴查賄選;更有民進黨立委表示,朱立倫應先處理國民黨黨產問題,讓立法院通過「政黨法」,否則雙方只是在不平等的狀態下競爭,民進黨要成為國會第一大黨,困難重重。

不過這次選舉國民黨大敗,朱立倫表明不參與2016年的總統大選,一般都極為看好蔡英文很可能當選下任總統,「在這種情況下,民進黨還要提內閣制嗎?」不少黨內人士因而對此議題保持緘默不表態,更擔心立委選舉綠營不敵地方派系買票綁樁,反倒是過去一向反對修憲的藍營如今卻積極串聯,更讓綠營人士相信國民黨不懷好意。

許信良就認為,雙首長制賦予國會有倒閣權以及總統罷免權,2者門檻並不特別嚴苛,是國民黨缺少作為一個民主政黨所需要的強悍本色,不敢行使職權,才讓總統「有權無責」。的確也有立委認為,只要回復立法院對閣揆的同意權即可,例如國民黨的呂學樟、賴士葆、江啟臣等人均是。

此外,包括陳其邁、姚文智、蔡其昌、李昆澤、黃偉哲、許添財、葉宜津及劉櫂豪等民進黨立委也對內閣制或總統制持開放立場,他們認為修憲不全然是二分法,應整體配套思考,目標在建立一個權責相符的憲政體制。

民進黨立委段宜康則觀察,現階段對改變政府體制的社會氣氛還不夠,但策略上修憲可分階段處理,內閣制可能是國民黨的活路,但目前看不出可翻轉的態勢;反倒是選舉制度的調整,有共識的部分應該先進行。

司法院憲法法庭|Photo Credit: Jiang @ Flickr CC BY SA 3.0
修憲分階段,有共識先上路
公民團體:暫時擱置政府體制

即將組成政黨投入下屆立委選舉的「公民組合」日前召開記者會,理事長范雲表示,憲改應優先處理「降低不分區門檻到2%、改變選制為聯立制並提高不分區席次,以及降低投票年齡到18歲」;至於中央政府體制爭議,若短期無法達成共識,寧可暫時擱置。

「2黨修憲只關心他們自己的政治利益,但現在政治大盤已經分3大塊了,不能只是2黨說了算,要把公民的意見整合進去。」台大法律系教授顏厥安表示,開「公民憲政會議」是當初318學運出關時的4大訴求之1,因此20多個公民團體組成了「公民憲政推動聯盟」(簡稱憲動盟),每隔2、3個星期就開一次會,計畫一五年召開公民憲政會議。

顏厥安表示,「憲動盟」對修憲有兩個基本主張,一是直接修改《憲法》本文,不要再用增修條文的方式加掛;二是降低修憲門檻。他認為,《憲法》只需寫原則性,技術性的選舉方式另訂法律,以免綁死自己,讓憲法可以反映時代變化,能更有活力。他提議,可以用雙軌程序來修憲,例如涉及國號、領土等議題,可用嚴格的修憲程序限制,但其他人民基本權利等議題,則應該更簡單地方便人民參與。

「憲動盟」經過數月來的討論,決定提出一套內容與社會對話、討論,包括:人民的權利義務等人權議題,例如青年參政權、性別平等、勞動權、原民權等;地方制度的調整,例如嘉義市與新竹市這類人口少的省轄市定位;國會選舉制度的改進,包括單一選區兩票制採並立制的謬誤,以及小黨空間被壓縮等;最後才是中央政府體制的修改,例如總統制與內閣制優劣的討論,以及5權變3權的可能性。

其中,國會選制改革是朝野咸認應最優先處理的。顏厥安指出,2005年修憲採單一選區2票制後,國民黨2次都以不相稱的選票獲得絕大多數席次,例如2012年立委選舉,國民黨區域得票率48%,取得席次6成共44席,不分區得票率更只有不到4成5,但是2者最後取得總席次64席,占總席次比率56.64%。

至於小黨,只能在不分區的34席當中分食,雖然台聯獲得8.96%、親民黨獲得5.42%選票,卻只能分別取得3席與2席,選票實力與席次顯然不成比例,票票不等值的問題被凸顯,由「並立制」改成「聯立制」的呼聲不斷。在本刊調查中,包括台聯葉津鈴、民進黨蔡煌瑯及陳節如等立委也呼應這些看法。

至於總統制或內閣制,「憲動盟」並無既定主張,「權責相符,簡明清晰」即是他們修憲的要求,「國會要讓人民在那裡可反映意見,無法反映就只能上街頭,因此,修憲要讓人民參與、人民了解、人民決定,能符合現狀的、多元的國會,才是健康的國會。」顏厥安說。

Photo Credit:財訊雙週刊
憲法新生,看兩黨誠意
國民黨真改革還是假動作?

依照朱立倫的建議,2016年總統大選仍依照現行制度,修憲公投則可與2016年的總統大選綁在一起,內閣制最快也要到2020年才實施;也就是說,民進黨不用憂慮2016年小英當不了實權總統。

但也有急於修憲的一派如林濁水,建議立法院應在2015年第一個會期通過修憲草案,公布半年後,在年底的立委選舉就進行公投,原本的總統候選人列不分區第一名,公投過關就成當然總理,沒過關就還可以在2016年參選總統。

然而,段宜康認為,修憲要成功,必須社會壓力大到政黨不敢反抗,例如當年的國會全面改選、國會減半;其次是,掌握最多席次的政黨有意願。現在國民黨似乎認為內閣制是救命仙丹,但是否這屆就能完成修憲,還要看國民黨能否擺平內部意見,以及內外壓力夠不夠大。

11月29日的一場意料之外的選舉結果,讓原本乏人問津的修憲議題,從冷凍庫直接送進烤箱加熱,成為選後最夯的政治話題之一,但這只是「用改革作為裝飾」的假動作?還是《憲法》新生的契機?就看兩黨是玩真的、還是玩假的嘍!

本文獲財訊雙週刊授權刊登,原文於此
原標題:朱立倫拋內閣制,要堵住小英的總統夢?
《國會大調查》贊成修憲成共識 逾四成挺內閣制

責任編輯:翁世航
核稿編輯:楊士範

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