《如何謀殺一座城市》:窮人和中產的需求被漠視,城市成為「成長機器」

《如何謀殺一座城市》:窮人和中產的需求被漠視,城市成為「成長機器」
Photo Credit: Reuters/達志影像
我們想讓你知道的是

貧窮社區被認為有潛力取得更高利潤,政治家與企業會努力改變社區的使用用途,藉此增加它的交換價值。而在一個不加限制、將房地產商品買賣的體系中,縉紳化只是合乎邏輯的正常結果。當經濟成長是首要目標,在追求土地增值的慾望下,窮人和中產階級的需求被漠視。

唸給你聽
powered by Cyberon

文:彼得・莫斯科威茨(Peter Moskowitz)

成長機器

在雷根擔任美國總統時期,他將富人的稅收從百分之七十減少至百分之三十左右,削減聯邦政府的住宅、交通預算,這迫使城市財務必須自主。如同我們在底特律、紐奧良的案例中所見,城市如今必須使盡渾身解數,吸引富人,藉此滿足對於基礎建設、教育、養老金等種種預算需求,由於城市必須大量借貸,它們受制於標準普爾(Standard & Poor’s)等信用評等公司的標準來評估其財務是否健全,才能繼續借貸、投資。

但在今日,縉紳化不僅出於政府的財政考量,也成為城市政府治理的顯學,將對資本的需求置於人民的需求之前。比較缺乏資金的城市像是底特律,的確需要透過縉紳化來滿足財務缺口,但舊金山並沒有財務上的理由這樣做,這個城市並不需要持續吸引富人遷入,這個城市在科技產業泡沫化之前,沒有遇到經濟危機,城市的財政在科技潮席捲前,原本就相當平衡,然而舊金山的執政者卻不斷將城市的土地使用劃作高級公寓開發、高層商業建築使用,給予企業更多的免稅額,市長持續在會議、企業的股東會上,招募大型科技公司進駐,彷彿舊金山很迫切需要它們的資金。根據估計,二○一七年市政府會有一百億美元的盈餘,這是將都市當成一部經濟成長的機器在運作。

在今日的美國,我們往往預設產業、企業需要不計一切代價的追求經濟成長,從金融、石油到房地產界皆然,也因此這些部門少有法規管制。但以往並非如此,直到最近幾十年來,經濟成長才主導了城市治理的方向,凌駕於其他公共利益之上。市長候選人若能以企業模式運作市政,也往往能夠為他們的當選加分。根據《都市財富》(Urban Fortunes)這本書,都市理論家約翰.李根(John Logan)和哈維.馬洛奇(Harvey Molotch)提出,美國城市的治理者如今不再關心人民是否負擔得起居住在城市裡,不關心兒童的教育、居民的福祉或健康,相反的,他們只在乎城市能夠創造的財富數目。這個偏頗的概念,散佈和影響了各地的城市經營者,像是理查.佛羅里達(Richard Florida)這樣的學者,提出將城市當成企業來運作的看法,儘管廣受大眾歡迎,但卻過於狹隘。李根和馬洛奇認為,將都市當成一部經濟成長機器的看法,產生於美國的後資本主義時代,城市除了是人們居住的地方以外,更演變為生產、管理、吸引、輸出資本的媒介。

在資本主義之下,產生了馬克思主義學者所謂「使用價值」和「交換價值」之間的衝突,使用價值代表著一個地方所具有的價值,依據人們對它的使用程度來定義──這地方是否能讓人居住、產生社區感、讓他們在此工作、產生認同。交換價值則是一個地方在經濟上的潛在價值。在土地可以自由買賣的社會,每個地方同時都具有使用價值與交換價值。這個體系根本的問題是,當你越貧窮時,提供你生活所需、富有使用價值的地方,對別人來說並不具增加交換價值的潛力。正如馬洛奇和李根指出,這就是為什麼過往的都市更新,政府往往在低收入社區上方闢建快速道路高架橋、進行大型住宅開發,迫使上千人搬遷,這些決策背後的考量,並非提高居民的福祉,而是能否為這些地區找到更有利可圖的使用方式。底特律過去曾因政府在某地所投入的公共服務,大於該地的房屋稅收,徹底摧毀了一個社區。儘管其他地方不像底特律這麼明顯,政府的公共設施往往沿著貧窮率和種族的界線分佈,這就是為什麼許多新建的高速公路,會劃過黑人或拉丁美洲裔族群的社區,城市中房地產價值較低、房屋稅收較低的地區,會被重建更新。因為若將高速公路硬是開闢在一個富有的社區,不僅會面臨較多阻力,也會減少城市的稅收。

比起穿越社區的高速公路,縉紳化所引發的改變看起來含蓄多了,但影響卻相當深遠,由成長機器的邏輯來看,它的目標是一樣的:貧窮的社區被認為有潛力取得更高利潤,政治家與企業會努力改變社區的使用用途,藉此增加它的交換價值。以萊緹西亞.瑞爾斯的房子為例,原本這棟房屋的使用價值於她而言,是她居住的地方,她在此成家立業、建立社群,但是就交換價值來說,如果沒有她,這棟房子的價值會更高。

在都市規劃界,使用價值與規劃價值的衝突並沒有被大肆辯論。保守的經濟學家與規劃者將交換價值凌駕於使用價值的現象,直接定義為「最高與最佳使用方式」。他們假設:各種生活設施、居民會依據最高利潤的原則,自動流入最適當的社區。就市場邏輯來看,窮人住在城市的中心,並非該地區的「最高與最佳使用方式」,因為如果該地有富人居住、作為商業中心,利潤會更高。一個富人跟窮人從城市裡獲得的使用價值差不多:一個棲身之處、社區、還有建立認同,但當你越富有,你越不會面對土地使用價值和交換價值之間的衝突。在當代的趨勢下,越靠近市中心的土地,交換價值越高,縉紳化更容易發生。「問題的核心,在於窮人的日常生活──他們賴以維生的方式──往往降低了交換價值。」馬洛奇和李根這麼解釋道。

這是資本主義下城市恆常的兩難:增加城市的利潤,跟滿足窮人與中產階級的需要根本上是衝突的,但我們又需要窮人和中產階級,城市才能運作,城市中心地帶的土地若能吸引富人進駐,就會具有很高的利潤價值。縉紳化因而反映了土地價值跟窮人需要之間的衝突,這是資本主義之始就存在的老問題,只是用新的形式來表現。弗里德里希.恩格斯(Friedrich Engels)在一八七二年就預測了縉紳化的出現:

現代大型城市的擴張,致使部分區域的土地,特別是市中心的土地,因人為因素增加了巨大的價值。然而在這些地區林立的新建設,實際上降低了土地的價值,而不是增加,因為地方發展不再因應當地的環境所需,原本的環境被摧毀,以其他的功能取代,這樣的情形在各地發生。許多位於中心位置的勞工住宅,原本就算人口密集,租金漲幅也相當平緩,不會猛然上升。但我們看到,這些住宅被拆除,取而代之的林立的店家、倉庫、公共建築⋯⋯結果工人們被迫離開城鎮的中心,搬往郊區。

換句話說,恩格斯提出在土地私有、自由買賣獲利的社會,對於持有和控制土地的人來說,低薪的工人階級是個頭疼的對象。就算興建許多高樓大廈,窮人仍然只能負擔得起便宜的公寓,比不上那些高級公寓所能創造的利潤。市場邏輯驅使著較靠近市中心、交通幹線、公園等有較高獲利報酬的土地,作為較高獲利使用,並以高收入的居民取代低收入的勞工。這背後可有刻意的陰謀?事實上,如此毀滅性的結果,不一定是經過深謀遠慮的計畫,也未必是任何單一個人、組織的決策所造成,在一個不加限制、將房地產商品買賣的體系中,縉紳化只是合乎邏輯的正常結果。城市成為一部成長機器,經濟成長是首要目標,在追求土地增值的慾望下,窮人和中產階級的需求被漠視。

AP_594321880620
AP / 達志影像

十九世紀末的都市理論家、社運者羅莎.盧森堡(Rosa Luxemburg)曾提出假設:在資本主義的經濟體系裡,城市無可避免地將被當成是吸收資本的媒介,當系統中有多餘的資金流動時(意指社會中有許多有錢人),城市變成一部機器,本身成為一項奢侈的商品,吸引著有錢人的荷包。盧森堡認為當時的城市建設,像是雄偉的建築、紀念碑、公園、美麗的街道景觀,都是用來吸引富人,增加城市稅基的一種方式。某種程度來說,今日理查.佛羅里達提出增加城市生活設施,以吸引能帶動經濟成長的創意階級,與當時如出一轍。城市目前仍在做一樣的事:只是將雕像和廣場置換成咖啡廳、輕軌、藝廊,這些都是增進土地價值的好方法,試圖說服有充裕收入的人來此花費金錢。

比起其他資本運作的方式,縉紳化的過程更為複雜、隱而不顯。我們可以輕易辨識出都市更新、郊區發展,興建高速公路等創造資本的模式,但縉紳化的發生較為隱微、分散,也難以追蹤。就像雷貝嘉.索爾尼描述:「都市更新像是石油污染,有單一的來源,和負責的單位,縉紳化則像空氣污染一樣,許許多多彼此毫無相關的個人,共同累積的結果造成破壞。」就像空氣污染一樣,縉紳化有可能來自不相關的成因,這些成因反映了更大的整體系統。就像空氣污染根植於以石化工業為基礎的經濟體系,而縉紳化,則根植於以房地產為基礎的經濟體系。

縉紳化分散化發生的本質,解釋了為什麼許多遷入者無法意識到:是什麼力量驅動著他們搬入社區,他們的遷入是否迫使其他人搬走,或如何阻止這現象。在我跟許多遷入者談話的過程中,我發現他們不是不在乎自己所造成的影響,而是他們根本不知道自己所扮演的角色。他們以為自己的行為是個人的選擇(「我因為這個地方的房子較便宜,所以搬到這裡來,而且這裡的咖啡廳不錯。」),而看不到更大的系統和背後的過程。我們可以試想:如果這些遷入者能夠意識到自己不只是消費者,而是社區的一份子,或是體系裡的行動者,他們能夠採取對抗措施,改變這讓自己成為迫害者的體系嗎?


儘管縉紳化是目前每個工業化國家都在面對的課題,但只有在缺乏足夠住宅法規的國家,縉紳化會造成大規模的迫遷,因而產生嚴重危機。換句話說,一切還是回到政策和政治。你可以想像一張圖表,Y軸代表縉紳化導致迫遷的人,X軸代表住宅政策的力度,你會得到一個反比的線條,美國在X軸上最靠近原點,有最多的人面臨迫遷,有最少的住宅政策保障,英國和加拿大其次,這些國家過往對土地市場有較強的管制,但近日因為保守派的勢力增加,開始面臨房市上漲的危機。在此之後,則是有社會主義傾向的資本主義國家,像是瑞典、德國,最後才是社會主義國家,當地居民較少受到迫遷,並且有許多進步的住宅政策保障人民權益。

AP_320729011
Photo Credit:AP/達志影像

除了美國之外,幾乎每個工業化的國家,都意識到完全私人主導的土地市場,無法滿足窮人的需求,因此採取各種的手段,至少將一部分的土地保留於市場機制之外,透過法規的限制讓人們能夠負擔其價格。舉例而言,香港儘管在經濟體系上類似舊金山、紐約等全球城市,卻有百分之六十的住宅建設保留給低收入居民。在瑞典,地方政府對於土地使用有高度的掌握,在斯德哥爾摩,幾乎每一塊未開發的土地,都屬於市政府擁有。在柏林,以歐洲城市來說,目前縉紳化的速度相當快速,立法者最近通過了一條新法條,屋主對新房客收的租金不能高於地區平均租金的百分之十以上,這使屋主不能在換房客後迅速調漲房租,也因此降低他們驅逐長期房客的動機。瑞典、香港、德國並不是反資本主義的國家,但他們的政府卻意識到,不加管制的資本主義無法全面的解決住宅問題,相反的,美國社會卻無法意識到這點。在舊金山,在八十六萬四千的人口數中,每年都有好幾千人被迫搬離,但全市總共只有六千戶公共住宅。在美國,每一年都減少一萬戶受補助的租屋單元。

美國對於窮人的住宅政策,大多數都是零星而隨機,沒有經過縝密的計畫,也從來不是以成長為導向的市政府、州政府的首要目標。窮人一向住在價值較低的土地,在一九七○年代時,內城市中心的土地價值較低,而現在,郊區的土地價值則較低,因此窮人被遷徙到那裡。

自由而不受管制的房地產資本市場,意味著資本的中心、文化的中心一直在移動。窮人、藝術家、社會運動者,在這個國家裡從來沒有穩固的居所,他們往往必須不斷地遷徙,在資本追求最高利潤的浪潮下尋求棲身之地。過往,每個城市文化或藝術上的「黃金年代」──像是一九七○年代的紐約、一九六○年代的舊金山,都是因為藝術家跟社會運動者能在城市裡找到便宜的住屋。對他們而言,當時的紐約和舊金山充斥著創意的社群,對於另類生活方式能夠包容,也有方便的公共交通網路,這些使用價值剛好跟交換價值對等,中低收入的居民因此能夠在此生活。但是一旦紐約和舊金山土地的交換價值改變,開始上升,這些藝術家和社會運動者就被驅逐了。在我們現今的體系裡,地方的交換價值一直在浮動,藝術家、社會運動者、低收入者,也會一直被驅趕。這是為什麼美國的陽光帶(Sun Belt)如佛羅里達州,由於當地土地較為便宜,目前正湧入大量的窮人,而藝術家也正在逃離紐約,搬到底特律、紐奧良等下一個新興地區,相對來講較為便宜的城市。

如果美國的土地市場一直不受管制,或是法規鼓勵土地的交換價值不斷上漲,我們可以預測因為交換價值攀升而導致的迫遷將永無止盡。資本會持續找到下一個租隙夠大的地區,土地價格相對便宜,有升值的潛力,加以縉紳化,過去住在這些便宜土地的人則被迫搬遷,移往較低使用價值的地方重新安頓,等待下一次迫遷。

相關書摘 ▶《如何謀殺一座城市》:「縉紳化」與全球資本如何深入美國社區?

書籍介紹

本文摘錄自《如何謀殺一座城市:高房價、居民洗牌與爭取居住權的戰鬥》,行人出版

*透過以上連結購書,《關鍵評論網》由此所得將全數捐贈兒福聯盟

作者:彼得・莫斯科威茨(Peter Moskowitz)
譯者:吳比娜, 賴彥如

用房地產帶動經濟,是台灣長年以來官方民間許多人相信的拯救景氣藥方。不過,蓋新房、炒地皮、外部企業投資和高級資產階級入住,真的能讓城市更有活力嗎?

讓我們先設想,有個房價和租金相對便宜的社區,原本就住有一群居民,或許還有自己一套富有特色的文化。後來有些外來的人們搬進社區,有的人喜歡它房價便宜,有的人喜歡它的文化⋯⋯漸漸地遷入人口越來越多,社區舊有的生活方式消失,樣貌也有了改變,原本沒有的連鎖餐飲、服飾、售貨店面紛紛駐點,銀行、房地產和大型資本集團也注意到這塊小地方。最後社區蓋起了一棟棟豪華昂貴的房屋,住在裡面的人和以前的人群截然不同,街上看起來繁華興盛,雖然店家已經換過不只一輪,難再看到舊有的老店。那麼,消失的店家和原本的居民跑到哪裡去了呢?

這個又稱作「縉紳化」的情節在台灣各地都似曾相識,美國更是從一九七○年代以來就有許多城市陸續經歷,還有建築學者專門研究這個現象。作者彼得•莫斯科威茨就住在著名都市計畫研究者珍雅各最鍾愛的紐約一角,但即使是這樣的地方,經過房價房租攀升、居民洗牌的過程,也失去了顏色。以包括紐約在內的四個城市為例,莫斯科威茨拿出身為著名大報記者的追根究柢精神,追蹤了縉紳化怎麼蠶食鯨吞一個個街區,把原本因為人們聚居而形成的城市變身為不顧居民需求的資本生產工具。更重要的是,他也以生動的實例訪談指出,這些街區變化不只是文化和消費者品味選擇的結果,而是有政府的政策和「城市即生意」的意識形態和資本在背後操盤。

本書提點我們,城市是由強大的利益所形塑,而透過指認出這些特殊利益,我們可以用我們自己的設計,去重新塑造城市。當城市回歸為人們而存在,不用再擔心居住和生活的權利被搶走,安居樂業的一天才有可能到來。

getImage
Photo Credit: 行人出版社

責任編輯:游家權
核稿編輯:翁世航