《馬來西亞大崩壞》:馬來西亞政黨為什麼缺乏問責能力?

《馬來西亞大崩壞》:馬來西亞政黨為什麼缺乏問責能力?
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我們想讓你知道的是

馬來西亞在野黨雖是憲政體制下「忠誠的反對黨」,但多年來養成了溫和、節制和保守的性格,是四十年來東亞威權政體中最保守的在野黨,無論是抗爭策略抑或組織動員,都甚為謹慎與製式化,把議會選舉視為反對政治的唯一手段。

文:潘永強

(編按:文中凡提到「我國」皆指馬來西亞)

馬來西亞(前)首相納吉從2014年開始,被揭發涉嫌貪污舞弊的醜聞,引起輿論嘩然,事件雖經在野黨強烈批判,但始終未能成功在國會發動不信任動議。在巫統黨內,雖然前首相馬哈迪(目前為現任首相)和署理主席慕尤丁,就醜聞向納吉發出連番質疑,也未能掀起黨內領袖的迴響,無法通過黨內的機制向納吉施壓。 2015年年底,巫統常年代表大會上,身兼黨主席的納吉依然取得黨內支持,掌控大局。

近年馬來西亞陷入公共治理危機,政經制度瀕臨崩敗之際,加上納吉醜聞陰影下依然穩如泰山,面對這種局面有人難免困惑,為何澳洲的政黨只需國會黨團策動,就可以屢次更換聲望低落的黨領袖;巴西的政黨也可以在國會彈劾涉嫌濫權的總統;但馬來西亞政黨卻無法向涉及弊案的首相施加壓力。這是否說明,馬來西亞的政黨政治缺乏制衡機制,也失去問責能力?究竟馬來西亞的政黨能否經由黨內程序更換有爭議的領袖?如果政黨內部或政黨之間的運作,無法向黨領袖提出問責要求,是否等同於政黨失靈?

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馬來西亞前首相納吉8月10日走入馬來西亞最高法院。

要回答以上幾道問題,首先得讓我們檢視一下,馬來西亞的政黨政治究竟有何主要特徵?

馬來西亞政黨制度高度穩定

就發展中國家而言,馬來西亞的政黨制度具有高度的穩定性,政治學者杭亭頓(Samuel Huntington)在1968年出版的《變遷社會中的政治秩序》,就指馬來西亞的政治領袖在1960年代已經把全國各個不同族群的政黨,編納到同一個政黨聯盟內,而當時泰國幾乎還不存在政黨。換言之,我國的政黨制度在發展中國家中算是相對成熟和有序。獨立以來,我國政黨政治就非常制度化和結構化,各個主要族群和政治陣營,都被相關的政黨有效地組織起來,包括在野黨以內的主要政黨,也都取得一定的政黨認同,而各有穩定的選民基礎和支持度。目前在馬來西亞政治上活躍的主要政黨,不論是執政黨或在野黨,大部分都是獨立前後就創立的老牌政黨,例如巫統在1946年創黨、伊斯蘭黨在1951年建黨,而民主行動黨創建於1966年,他們至今依然具有活力與影響。

由於政黨制度的高度穩定,馬來西亞政黨政治另一個特色,就是政黨的易變性和分裂度不高。一般上發展中國家的政黨制度,如果不是未定型,就是充滿分裂和變動,即使在一些東亞新興民主政體,如南韓和菲律賓,政黨體系在本質上也是稚嫩、多變和淺碟化,每次大選都有新政黨湧現,選民每次選舉都可能支持不同政黨。如果政黨體系的易變性和分裂度都來得高,就會造成新生小黨的生存機率較大,也會鼓勵黨內派系脫黨出走,造成小黨林立和政黨體係不穩定的現象。

然則,馬來西亞的政黨制度易變性甚低,分裂程度也不高。也就是說,那些已經建制化(established)的政黨,不會輕易在政治上消失式微,這其實又間接導致新生政黨的存活度不高,沒有太大的生存空間。選舉制度上採行單一選區製,也進一步強化了這樣的局面。事實上,從1970年代以來,在西馬政治上,能經得起選舉洗禮而又生存下來的新生政黨,只有人民公正黨,其它在這段期間出現過的新政黨,最後都不能持續保持政治生命力,如46精神黨(Semangat 46)、哈民黨(HAMIM)、社民黨(Social Democratic Party)、民主黨(Malaysian Democratic Party)等,不是解散就是已經沒落。

馬來西亞政黨體系的有序與穩定,加上政黨存續的歷史頗久,意味著現存的政黨在組織結構、制度規範、黨內運作等範疇,都已達到一定的製度化和結構化。西馬的大型政黨中,公正黨在組織、結構,包括黨選制度,是處於相對較弱的階段,這主要受限於創黨歷史尚短,影響黨內製度成長之故。但是,大部分主要政黨經過半世紀的發展,其黨內製度運作業已養成一定的規範與慣例,尤其在提名候選人和黨選程序上,都有一套行之多年的操作模式,塑造出相當建制化的黨內政治生活。

以上這些政黨政治的特徵,對於馬來西亞政黨的問責能力和問責倫理,究竟帶來了怎樣的影響?

(民主行動黨的集會)

黨紀嚴明保政權

事情總是一體兩面,好事過頭就可能變壞事。馬來西亞政黨體系的製度化和結構化,通常對黨紀也有較嚴格的要求。我國採行議會內閣制,執政黨的政權是否穩定,有賴於黨紀嚴明,一旦失去本黨議員的關鍵性支持,政府就有倒颱風險。在野黨議員不守黨紀的情況曾經發生過多次,2009年霹靂州民聯政權垮台就是議員脫黨所致;反觀執政的國陣,卻甚少因議員違反黨紀而在議會的重要投票或爭議性法案上失利,包括2008年大選後公正黨領袖安華聲稱拉攏國陣議員倒戈,最後也沒有實現。自獨立以來,國會不曾發生過對政府成功投下不信任票的記錄。雖然沒有黨紀就沒有議會民主,但服從黨紀也成為國陣在議會裡恃無忌憚、逃避問責的原因。

然而,國陣議員在黨紀上受一定約束,不能簡單地視為尊重民主規範,或是服膺政治原則的結果,而是受到結構條件、現實權力和既得利益的影響。首先,馬來西亞的主要政黨,包括在野黨,基本上都是中央集權式的政黨,一切權力安排通常只由黨中央的少數精英掌握,尤其是提名候選人的最後權力,因此提名權往往是維繫黨紀的最重要手段。朝野政黨的從政人物都深刻了解,如果勤於問責而觸怒當道,在大選時失去政黨提名幾乎等於政治生涯的挫折甚至終結。

其次,由於政黨體系的易變性和分裂度都不高,新生政黨甚難有生存空間,加上選舉制度也會自動“修正”多黨化趨勢,因而大大減少黨內派系違紀出走的誘因。傳統上巫統議員不會輕易違紀脫黨,即使對黨內有歧見也不會任意反叛,從而維繫了表面的黨紀和諧,其代價就是加劇黨內派系競爭。

從政治計算而言,國陣議員也受到既得利益牽制,在利益與公義之間,寧可在關鍵時刻放棄問責倫理。馬來西亞政治在巫統長期一黨獨大的局面下,向來習慣以恩庇──侍從關係(patron-client relation)來鞏固政治霸權,即以輸送政經利益來交換追隨者的政治效忠及服從。巫統和國陣成員黨各層級領袖,都從政府資源中分享到龐大利益,包括政治任命、國營和官聯企業的職位、承包工程、商業合約、特許權利,甚至是直接的金錢利益,已形成恩庇──侍從的金權網絡。國陣議員受惠於政府提供的利益籠絡,在政治上就得確保政權穩定,至少其所屬派系領袖繼續在位。

自1980年代中期馬哈迪政府推行私營化政策後,政府釋放出更多國營機構的經營與管理權,使國陣政權擁有更豐厚的財金資源來強化恩庇──侍從關係,換取各層級朋黨與派系追隨者的政治忠誠。由金權關係結合而成的政黨生態,在面對有疑點有爭議的黨內領袖,自然喪失問責能力,也缺乏政治自主性,因為與黨領袖交惡或發出批評,就可能失去一切政經利益。當馬哈迪與納吉衝突惡化後,不只其兒子痛失吉打州務大臣地位,他本身也失去國家石油公司顧問職,但巫統婦女組主席莎麗扎(Shahrizat Abdul Jalil)卻因力挺納吉,在國營養牛公司弊案中依然全身而退。至於國會公共賬目委員會的三位成員(同時也是巫統黨籍國會議員),在調查一馬公司期間接受副部長公職,在利益面前寧可漠視監督倫理。事實上,連行動黨執政的檳州政府,也同樣利用政府資源懲罰有異議的盟友,撤除兩名公正黨州議員在公營機構的董事職位,以消除議會雜音。

巫統領袖也擅於操縱族群與宗教議題,以壓縮黨內議員批判、反對的壓力。巫統是由馬來人穆斯林組成的政黨,向來毫不隱藏其申張馬來人主權的議程,甚至主張馬來西亞必須是馬來人領導的國家,每每在巫統面對政治危機時,都試圖激化與升高馬來人政治情緒。如今巫統逐漸失去城市中產階級的認同,主要票倉在馬來鄉區與內陸農村,所以近年放棄中間選民回守基本盤,大肆訴諸族群與宗教的狹窄論述,其實此舉也可以牽制有離心的黨內議員。當 2016年3月馬哈迪與在野黨結盟施壓納吉下台時,巫統便將此事轉化為華人為主的行動黨有意「奪權」,威脅馬來人穆斯林的領導云云。在保守的馬來政治觀念中,出賣權益予猶太人和華人,都視為背叛與大忌,如果巫統政客被標上這種形象,很難向固有支持者交待。

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Photo Credit: naim fadil Flickr CC BY SA 2.0
馬來西亞清真寺

為何非巫統成員黨不退出國陣?

但對其他國陣成員黨而言,如馬華公會、印度國大黨或東馬的政黨,為何又不願向納吉投下不信任票,或展示退出國陣的決心?巫統多年來在族群、宗教與資源分配上偏向馬來社會,國陣各成員黨對巫統並非毫無怨言,但回到政治現實考量,這些成員黨及其領導人,在政經利益上都極為仰賴巫統的輸送與支持,在利益上無法擺脫巫統當權派。在結構條件上,他們也擔心一旦脫離國陣,難以在政治上自行立足,或與在野黨抗衡。

更重要的是,國陣是一個畸形的大聯合​​政府,其關鍵不在於成員黨倒戈會不會造成倒閣風險,而是有關動作會否被渲染為族群與宗教的矛盾。因為組成國陣的各黨都代表特定族群利益,任何一個成員黨恫言退出國陣,不僅意味著該政黨地位及黨領導的個人利益受損,也可能造成某個族群被拒於政治主流之外,失去在體制內發揮槓桿的作用。

國陣的大聯合政府形態,將族群的因素捆綁起來,已結構化的嵌坎在現有的政治格局內,盟友不會因政策歧見而輕易退出政府,否則就影響族群權力平衡,甚至要承受挑戰“馬來人主權”的壓力。 1990年,沙巴團結黨退出國陣,支持東姑拉沙裡組建的在野聯盟,事敗後團結黨及其代表的卡達山杜順族群,有好幾年被流放在國陣主流以外,最後還是忍辱重回國陣。 2008年,沙巴進步黨倒戈支持安華,結果得不償失陷入困境。有了這些前例,馬華公會與民政黨即使在國陣中越來越邊緣,也沒有自信向弊案纏身的納吉問責,更遑論退出政府走自己的路。

黨選:非民主的「選主」設計

或許有人指出,黨內選舉制度,難道不能向有弊案爭議的政客施壓,糾正黨內風氣嗎?馬來西亞政黨相當制度化,主要政黨的黨選程序,在發展中國家裡可算是頗為成熟,從基層到中央各級黨選都能有序展開。儘管如此,我國政黨依然逃不過寡頭鐵律的宿命。寡頭鐵律(The iron law of oligarchy)由密歇爾(Robert Michels)提出,他在觀察歐洲各社會主義政黨的黨內生態後,發現政黨組織不論多民主,最後決策都是集中在少數幾個精英手中,而且組織越大,權力核心離群眾越遠,領導人產生的方式也越不民主。

以巫統為例,從馬哈迪領導的中期開始,其強勢統治風格越來越傾向個人化威權,這種傾向隨後也影響到黨內生態。馬哈迪為限制黨內民主的競爭,首先要求競選高職者須取得區部足夠的提名,若有區部想提名非當權派人物,就等於事前表態,此舉造成許多區部領導退卻,從而壓縮了基層的意願。即便如巫統重量級元老東姑拉沙裡,都曾在表態有意競選主席職位後,因無法按規定取得足夠提名,而無奈在選前提早出局。

後期的馬哈迪在處理黨內民主方面,表現得更加隨意性和個人化,進一步衝擊到黨選程序的穩定性。他設定新規定,如果遇上大選即將屆臨,巫統可以延後黨選,表面理由是避免黨選的裂痕影響黨內團結,妨礙大選備戰工作,但實質是限制黨內民主,壟斷黨內提名權力,以及自行延長任期,破壞任期的穩定性與製度化。大選年前後就要延後黨選的惡例,後來竟然引起各個政黨競相效法,包括在野黨也援引採納。

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Photo Credit:AP/達志影像
高齡92歲的馬哈迪,今年5月馬來西亞大選後重新回鍋擔任首相。

這裡必須指出的是,巫統黨選的本質,借用政治學者王紹光的概念,實非一種選賢與能的黨內民主,它充其量只不過是黨內「選主」的過程,這點對我們了解馬來西亞政黨缺乏問責功能,會有很大幫助。如果是實實在在的黨內民主,就會有廣泛參與、政見辯論、公開對話、選強汰弱等元素,可以把不符期待和有瑕疵者淘汰。但事實上巫統黨選並非如此,它只是讓黨代表授權予少數精英的製度安排,乃是一種推舉主子的設計,因而不能期待黨選過程能修正風氣、發揮問責的作用。過去例子表明,有污點的人物一樣在黨選中勝出,而順利漂白,如前雪蘭莪州務大臣莫哈默泰益(Muhammad Muhammad Taib)、前森美蘭州務大臣依薩(Mohd Isa Abdul Samad)。巫統黨選充斥金錢政治和利益交換,不是有質量的黨內民主,當選的政客自然不太會向基層負責。有鑑於此,馬來西亞政黨表面上有非常活躍的黨內民主形式,但黨選程序有許多人為操縱的管控方式,對納吉而言,更為直接的做法,就是乾脆撤除有異見者的黨職,即使批評者是票選產生的高層領袖。

馬來西亞的在野黨,作為政黨體系的一個組成部分,他們又能否發揮問責功能,向涉嫌重大弊案的政府領導人施加壓力?在納吉醜聞的個案上,在野黨雖然在國會佔三分之一席次,卻無法順利發動不信任案,主因固然是巫統維持著強穩的黨紀,但另一重要原因則是在野聯盟─ ─民聯的分裂。伊斯蘭黨遊走在國陣與民聯之間的曖昧行為,大為削弱在野陣營的製衡與問責聲勢。對納吉而言,他成功瓦解民聯,確為維繫國陣政權而立下奇功,此事其實增加納吉在國陣的聲望與戰功,國陣成員黨又有何基礎要倒戈相向?

另一方面,馬來西亞在野黨雖是憲政體制下「忠誠的反對黨」,但多年來養成了溫和、節制和保守的性格,是四十年來東亞威權政體中最保守的在野黨,無論是抗爭策略抑或組織動員,都甚為謹慎與製式化,把議會選舉視為反對政治的唯一手段。但即便是從事議會鬥爭,也日益專注在技術細節、文宣造勢,而非擴大抗爭場域衝擊體制運作,造成在野黨漸成政治建制的一環。面對巫統為首的威權體制日益精緻的統治技能,在野黨經常流露無力感與失敗主義。 2015年,在野黨核心領袖安華第二度入獄後,民聯馬上陷入低潮和領導真空。虛張聲勢的在野勢力在納吉弊案面前幾乎難以製衡,最終被迫與馬哈迪結盟,馬哈迪反而成為最稱職的反對派,強勢主導政局。

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2016年10月21日,前馬來西亞首相納吉在議會發言

結語

馬來西亞在1950年代就已建立起現代化的政黨體系,但至今尚未發展出現代化的政黨政治,許多政黨在面對政府領袖貪腐濫權時,都缺乏問責與製衡能力。雖然我國的政黨體系相當制度化和具有穩定性,但傳統政黨長期佔據政治場域,也造成僵化與保守現象。由於老牌政黨歷史久遠的關係,普遍缺乏進步性與理想性,加上選舉制度與結構條件的限制,政黨體系欠缺新興進步力量加入,這都對政黨政治現有的習性與文化,無法產生較大的衝撞效應。

不過,我國的政黨已達到相當建制化的程度,無論在政治參與、提名候選人、利益匯集與表達,以及監督施政方面,都起到一定作用,政黨的功能並沒有失靈。然而,由於政治威權的干擾與滲透,導致公共治理上的製度崩敗,政黨生態及其運作自然受到腐蝕,無法有效發揮監管與問責職能。雖然政黨的問責能力不盡人意,但選舉的民意取向,以及社會運動的能量,依然可以起到製衡作用,仍值得吾人期待。按過去經驗,我國沒有首相是因為國會不信任案而下台,但因選舉失敗而被逼退的,卻有不少前例,可見涉弊的領袖是否受到製衡,還是取決於民意的最後審判。

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書籍介紹

本文摘錄自馬來西亞大崩壞,大將出版

馬來西亞史上權力最大的首相,面對史上最嚴重的失信危機。為何醜聞越大,民望越低,政權卻弔詭地越是固若金湯?

著名時評健筆深入淺出,剖析崩壞的國家制度,如何讓貪污腐敗的執政黨下不來,患得患失的在野黨上不去。

作者列表:

林宏祥(畢業於馬來西亞理科大學大眾傳播系,曾出任獨立新聞在線馬來版主編。現為跨語界自由撰稿人)编著有《Tsunami Cina: Retorik Atau Realiti?》。

潘永強(台灣政治大學東亞研究所碩士,上海復旦大學國際關係與公共事務學院博士,政治評論作者,研究興趣為馬來西亞政治,中國政治發展,社會運動。)

黃進發(畢業於英國埃塞克斯大學,博士論文主題為<西馬的選舉制度與政黨體系>近年研究旨趣重點從馬來西亞的選舉型一黨制國家延伸到1946年問題:公民可否相異而平等?現任職於檳城研究院,並以三語寫政治評論。)

唐南發(聯合國獨立顧問,自由撰稿人。英國倫敦大學國際政治系碩士,研究興趣範圍包括難民與移工,性別少數群體,族群政治與民族主義。)

王維興(國會智庫政改研究所(KPRU)執行總監,也是當今大馬專欄作者編著包括由政改研究所出版的透析國會:國家政策與未來。一書;另有文章收錄在未完成的政治轉型:馬來西亞2013年大選評論等。)

饒兆穎(執業律師,關注人權議題。現任吉隆坡雪蘭莪中華大會堂民權委員會副主席,五年前開始參與推動廢除死刑運動,也是亞洲廢除死刑聯盟的會員。)

葉瑞生(畢業於馬來西亞理科大學大眾傳播系,後於英國埃塞克斯大學修讀人權碩士。長期從事大馬及亞洲的人權,民主與社會發展的工作,並曾出任大馬人民之聲(SUARAM)及亞洲人權與發展論壇(亞洲人權與發展論壇)的執行長多年。)

莊迪澎(曾任新紀元學院媒體研究系創系主任,已停刊獨立新聞在線創刊總編輯,主張推廣媒體教育是新聞自由運動的重要工作,自2010年起架設馬來西亞媒體識讀資源網網站,收錄本地媒體研究文獻,以利提升媒體識讀能力。)

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責任編輯:吳象元
核稿編輯:李牧宜


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