緣分到了,臺灣就會更民主?民主改革阻礙的四大阻礙

緣分到了,臺灣就會更民主?民主改革阻礙的四大阻礙
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媒體的關切與民眾的輿論,是促使政府修改政策的最大動力,就如同318太陽花運動等匯集數十萬人的抗議行動,能對政府產生龐大的壓力、迫使政策暫緩。因此,只要更多的人瞭解制度的問題與改革的迫切,就有機會帶來改變。

採訪編輯:林承勳
美術編輯:張語辰

為什麼要研究「民主改革的政治」?

雖然經過幾次政黨輪替,但臺灣的民主其實還處於新興階段。中研院法律學研究所的蘇彥圖副研究員提醒:民主改革往往困難重重,尤其是大家最關心的修憲;然而面對民主改革的困難,仍有公民可以一起努力的政治策略。

2018年底的九合一選舉將近,各縣市首長、議員候選人都如火如荼地增加自己的曝光度,試圖博取勝選的機會。除了產生新的地方首長、議員,以及表決多項公民投票案,年底的選舉也被不少人當作是對於在中央執政的民進黨的期中考,會牽動到2年後的總統與國會大選。

回顧2016年國會大選結果,民進黨在立法院共113席次的立法委員中,從原本的40席成長到過半的68席。如果加上較為友好的時代力量5席,泛綠陣營掌握了將近3分之2的國會席次,也相繼完成了制定不當黨產條例、修改選舉罷免法、修改公民投票法與制定政黨法等重要的民主改革。

但時至2018年的今日,立法院還未通過任何憲法修正案,來解決當前民主運作中碰到的若干難題,像是2大黨都贊成的18歲公民權,或是現行選舉制度「票票不等值」的問題。蘇彥圖指出,在推動民主改革的政治過程中,有諸多困難有待改革者克服。

民主改革阻礙之一:制度鎖定

修憲的條件,達成難度堪比登天,讓現行制度就像被上鎖一樣,難以調整。

2004年憲法進行第7次的增修,將憲法修改的程序訂為:由立法委員席次的4分之1提議,4分之3出席,出席委員中的4分之3決議通過後,公告半年,再經中華民國自由地區選舉人投票複決。

但複決通過的條件不是像總統、縣市長等有效同意票達「相對多數」就通過,而是要超過「選舉人總額」的半數才通過。根據中央選舉委員會的選舉資料庫網站,2016年總統大選選舉人總額將近1880萬,半數即是約940萬。

若想要修憲,立法院出席的席次達到規定的4分之3需要85席,但民進黨與時代力量加起來只有73席,也就是說國民黨有杯葛修憲的否決權;即使修憲案從立法院送出,還需要經過選舉人投票且有效票達940萬張,整個修憲程序才算完成。

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中華民國憲法修改的程序難如登天,像是一個「被鎖定」的制度。(資料來源│蘇彥圖說明;圖說設計│林承勳、張語辰)

如此高難度的憲法修改程序,使得修憲在臺灣被很多人認為是不可能的任務。蘇彥圖表示,「制度鎖定」就是現今憲政改革遭遇到的難題之一。更動的門檻高,讓制度幾乎就像是被上鎖一般無法動搖。隨著時間流轉,憲法卻無法適時調整、而逐漸僵化;越來越不合時宜,卻又無法更動。

雖然制度鎖定不利於現有制度的改變,但另一方面也對制度的穩定存續有幫助。蘇彥圖表示,改革者固然不希望自己立意良善的改革方案被少數反對者否決,但同樣也不願意看見改革成果被日後的掌權者輕易翻轉。

適度的鎖定,可以避免制度改革遭到當權者操控或惡用的政治風險,但現今修憲的過高門檻已經對民主進步造成阻礙。想要突破困境,改革者也可以考慮推翻制度鎖定機制,另請爐灶。以憲政改革為例,除了體制內的修憲,民主社群還可以考慮以政治多數重新制憲。

不過蘇彥圖認為,重新制憲談起來容易,現實上則未必如此。臺灣過去20多年來,不同的族群對於該議題還是無法達到共識。加上臺灣特殊的地緣政治處境,即使能克服內部分歧,在中國與美國2個強權的政治外力影響之下,重新制憲恐怕不會比修憲容易。

從國際政治的現實層面來看,若想跳脫規則重新制憲,反而比遵循規則修憲更加窒礙難行。

民主改革阻礙之二:黨性

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臺灣的民主,主要是透過代議民主程序運作。經由政黨的中介,立法院代表人民做成法律等民主社群的集體決策。(資料來源│蘇彥圖說明;圖說設計│林承勳、張語辰)

理想上,政黨身為促成政策通過的一群人,應該要兼顧理想、熱情和利益;但實際上,「黨性」有時候卻會讓政黨只問立場、不問是非。

黨性始終來自人性,既得利益者不會輕易修改制度、削減自己的權利。

政黨是民主政治中無可取代的中介者,可以整合黨內諸多立場不同的意見,節省許多時間、協商的成本。但蘇彥圖認為,即便執政黨是經由民眾選舉產生,是在民意授權下取得管理國家權力的公僕,但寄望執政黨會推行有利於國家整體發展、卻不利於政黨自身的改革措施,往往是不切實際的奢望。

比如說,在臺灣,民間要求國民黨公開、處理早期經由不正當手段取得之財產與土地的訴求,從來沒有停過。但在以往國民黨掌握立法院過半席次的情況下,此議題始終沒有任何進展。一直到2016年,民進黨取代國民黨得到立法院多數,才終於完成《政黨及其附隨組織不當取得財產處理條例》。

又以2005年的第7次修憲為例,其中除了規範往後修憲的條件,還將立法院的席次由原本的225席減少至113席,並且將立法委員的選舉方式改成單一選區兩票制:一票投候選人、一票投政黨。不分區立法委員名額,則由獲得5%以上政黨選舉票的政黨,依得票比率分配。

但對於國、民兩黨以外的諸多小黨來說,5%得票率是不容易跨過的門檻。蘇彥圖提到,當時這項選舉制度的修改,就被有些人批評是兩大黨為了自身利益,合謀排除小黨的生存空間,後來還有人去聲請大法官解釋,主張這項選制違反憲法。不過,司法院大法官後來在2014年間作成釋字第721號,認定單一選區兩票並立制與5%的政黨票門檻並無違憲。

民主改革阻礙之三:系統效應

各個制度間環環相扣、牽一髮動全身,產生複雜的系統效應,讓民主改革更加艱難。

席次減半、單一選區兩票並立制與5%的政黨比例代表門檻的施行,一方面壓縮了小黨在2008年以後的國會席次,另一方面也很容易產生兩大黨所得選票與席次不成比例的選舉結果。比如說,在2008年的立法委員選舉中,民進黨雖然得到將近4成的政黨票,卻僅取得27席立法委員。不少論者質疑,現行的區域立委席次分配方式,嚴重偏離票票等值的選舉平等原則,而且比較偏厚國民黨而不利於民進黨。不過,現行選制也有強化選舉問責的效果。在2016年的立法委員選舉,國民黨就僅取得35席,我國也因而出現了民主化以來的首次國會政黨輪替。


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