美國促成新版NAFTA的終極目標:重組北美貿易聯盟對抗中國

美國促成新版NAFTA的終極目標:重組北美貿易聯盟對抗中國
Photo Credit:Reuters/達志影像
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川普原本對NAFTA的重新談判,便希望以速戰速決的方式,達成其政治效果。不僅是解決20多年來NAFTA的弊端,其實最終還是想要集中火力,解決造成美國貿易赤字最重要的國家:中國所產生的貿易問題。

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文:陳家韡/粟特商人(經濟學博士,曾任資產管理公司主管、大學研究所所長、證券公司董事長)

於1994年1月1日生效,經由美國國會通過的重要三方協議:《北美自由貿易協議》(North America Free Trade Agreement,NAFTA)是美國與加拿大及墨西哥兩大鄰國的區域貿易協議。新的NAFTA(名為USMCA)讓美國在乳製品(外銷)、汽車零件(內銷),和勞動力、知識產權保護,以及一些資訊貿易條款的新政策上進行了重大改變。

美國重新取得了一些產業優勢,但還是保持了原來的貿易談判架構。根據USMCA協議內容,零售方面將提高加拿大最低免稅出貨門檻;汽車製造業必須在墨西哥、美國或加拿大生產75%的零部件,才有資格獲得零關稅(原舊制NAFTA協議下為62.5%)。勞工條件則是到2023年,40%至45%的汽車零部件必須由每小時收入至少16美元的工人製造的協議,顯示川普(Donald Trump)正在一一兌現當時的競選承諾。

美國貿易問題核心不在北美,而是中國

其實USMCA的完成簽署,應該是預料之中的事情。事實上,造成美國貿易真正的問題是中國廉價及龐大的勞動人口。貿易數字顯示,NAFTA在1994年開始實施後到2000年之前,加拿大與墨西哥占美國進口比例顯著的跳升,但中國於2001年加入WTO後,中國占美國進口比例上升趨勢,便取代了加、墨兩國,這表示中國在全球化供應鏈的優勢大於NAFTA區域自由貿易的相關優惠。

90年代,政策制定者向勞工們保證,NAFTA將會為美國社會創造數十萬個就業機會和與墨西哥拉大貿易順差。但卻和預期相反,NAFTA在美國製造業造成的反效果,是工廠關閉與城市蕭條的景象,並且讓美國的貿易赤字從1995年的150億美元,到2017年擴大超過了710億美元。

雖然1993年時,NAFTA支持者宣稱在協議實施後,墨西哥勞工工資勢必上漲,實際上墨西哥工人的年薪卻是從1994年的16,008美金下降至2016年的15,311美元。在墨西哥汽車業勞工的平均日薪為25美元、美國卻是160美元的狀態下,讓美國製造業大量外包狀況極為嚴重。在2018年10月對NAFTA的重新談判及簽約,與其說內容有重大的突破,還不如說這代表了美國新貿易政策的開端。

當然,川普原本對NAFTA的重新談判,便希望以速戰速決的方式,達成其政治效果。不僅是解決20多年來NAFTA的弊端,其實最終還是想要集中火力,解決造成美國貿易赤字最重要的國家:中國所產生的貿易問題。若觀察USMCA協議,其中一項「非市場經濟」(non-market)特別條款,載明了美國擁有對加、墨和「非市場經濟」訂定貿易協定的否決權。這一項針對中國而來的條款,顯示美國對於USMCA重新制定的最終目的,是為了要重組貿易聯盟對抗中國。

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中日經濟實力改變,美國調整談判焦點

20世紀90年代,美國成為冷戰結束後的最大強權,西方的自由資本主義是最後的勝利者,全球化的腳步隨著資訊革命快速前進。除了NAFTA之外,1993年《馬斯垂克條約》(Maastricht Treaty)正式生效,造就了歐盟的誕生,使之成為當時最大的區域性貿易組織。而成立於1995年的WTO(世界貿易組織),也成功的吸引中國在2001年加入組織。回顧當時的貿易及投資政策,皆是以全球化作為目標。

20年後的今天,世界經濟與政治發生巨大的改變:中國的經濟迅速崛起,使得美國在亞洲的政治地位受到挑戰。2008年的金融危機造成歐元危機及歐洲經濟體的搖搖欲墜,全球化的產業鏈使得勞工薪資維持低廉,卻也產生了貧富不均的問題。

在歷史進程上,證明了大國經濟的衰退,往往會造成國家主義興起,而跨國貿易則是最容易被指責的政策。美國於70年代經歷了2次石油危機,陷入了二戰後最嚴重的經濟蕭條。日本藉由汽車進口及相關電子產品,成為美國最大的進口國家。雷根(Ronald Reagan)總統於1981年執政後,便非常積極的與以日本為首的亞洲國家進行貿易談判。當時採取了單邊非關稅處罰政策的301條款作為籌碼,並且美國也要求日本採取主動外銷限制,以及相關貿易平衡目標政策。

上述手法明確地顯示,美國是以政治結合經貿談判的模式來與其他國家商談,但這些貿易限制在90年代後逐漸淡化。主要原因是美國在蘇聯解體後,美國的經濟和政治勢力又再度恢復其霸主的地位與信心。此外,中國逐漸取代日本的外銷地位,也讓美國轉移了貿易談判焦點。

地緣政治的考量也是美國貿易協定的重要考慮因素之一。WTO的前身「關稅暨貿易總協定」(GATT)起源於1947年,基本架構是建築在二戰結束後的美國經濟戰略基礎上。2001年,中國加入WTO的政治背景也同樣是在美國所建構的國際關係基本假設中,美國曾期望因中國經濟的自由化,將可帶動中國內政的民主改革。但在川普執政的今天,中國政權在習近平的領導下,成為一個比蘇聯更強大的集權政體。中國在2008年金融危機後,以經濟實力為基礎,在軍事與政治上與美國進行對抗。這使得美國的貿易戰爭,必須迅速解決與盟國的小問題後,形成統一戰線對抗中國。

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美國貿易主軸:「一對一突破」與「市場公平原則」

美國貿易代表萊特海澤(Robert Lighthizer)於今(2018)年數次在參議院委員會發言,並討論相關政策議題,對於美國的貿易政策有非常深入的探討。由萊特海澤的發言內容看來,能夠理解「一對一突破」與「市場公平原則」是萊特海澤最重視的談判規則。他認為美國身為經濟大國,在貿易談判上應該善用大國在經濟上不對稱的優勢,在多邊談判(例如WTO)較難達成對美國有利的結果,唯有借助於雙邊談判,才能達成對談判方的經濟壓力。此外,美國單方面的制裁行為(例如301條款,及此次使用的國家安全條款),才可以達成實質性的威脅。

在市場公平原則上,萊特海澤最主要的目標便是中國的國家資本主義,對美國自由經濟的不公平貿易。所謂國家資本主義(State Capitalism),指的是以政府政策主導,用財政或補貼為工具,以西方私有企業形態形成一個類似市場運作的經濟體,但是其運作邏輯及價格體系則以政府主導為決策基礎。萊特海澤多次指出,美國貿易談判最終目的在建立一個零關稅零障礙的全球貿易體系,但是中國的國家資本主義所創造出來的非關稅障礙,使得美國必須以其人之道,還治其人之身。美國對中國的非關稅壁壘,及強迫科技轉移政策,準備長期作戰。

當然,中國在所謂國家資本主義的指控,在最近幾年走了回頭路。

中國政府除了對國資企業進行大量補貼政策外,近幾年要求重要企業體設立共產黨組織,並修法要求董事會重要決定必須諮詢黨領導層的意見。這些以政領商的種種作為,皆讓西方以市場經濟為主的資本主義國家產生高度的警惕。

美國最在意的中國掠奪式定價(predatory pricing)及強迫性科技轉移。在美國看來,美國經濟的最大優勢便在於科技創新,中國禁止高科技外資在中國市場獨資經營,強迫中外合資公司進行技術轉移,在內資擁有技術的市場中,又以政府補貼方式降低售價,獲得市場佔有率,並消除競爭對手的生存能力。這些中國國家資本主義的不公平制度,將是美國貿易戰爭的首要敵人。

未來美國的貿易政策,在處理完USMCA、韓國、歐洲等短期目標後,除了對中國掃除其相關制度新障礙外,最重要的是對WTO的改革。而且川普也表示,如果WTO談判最終不符合美國長期利益,不排除退出WTO的最後可能。當然,民主政治的短期政策的變動可能,使得全球都在觀望川普政權的續航力。中國現在雖然處於劣勢,但非民主的中國共產黨的執政時間,應該遠長於美國的歷代總統輪替時間。兩國之間貿易戰最後的勝利,還是有待觀察。

責任編輯:羅元祺
核稿編輯:翁世航

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