藻礁真的換回深澳停建,3個QA看「環評制度」出了什麼問題?

藻礁真的換回深澳停建,3個QA看「環評制度」出了什麼問題?
Photo credit: 關鍵評論網 李秉芳攝
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從深澳到觀塘,投票結果後來竟然可以「翻盤」,讓外界質疑原本該為環境把關的「環評制度」,是不是淪為開發政策的橡皮圖章?

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文:黃筱歡、李秉芳|圖:高嘉宏

台灣生態圈今年一整年都不太平靜,環保署陸續在3月與10月通過深澳、觀塘2大電廠的開發案。除了深澳燃煤電廠可能造成的空汙問題廣被外界質疑,觀塘第三天然氣接收站的選址也因為衝擊當地藻礁生態,受到不少阻擋。

面對這個兩難,行政院長賴清德10月5日在立法院備詢時表示,如果觀塘案通過,將考慮不興建深澳電廠。3天後,在10月8日,延燒多時、流會數次的中油觀塘案投票通過,不過卻是在當天8位民間環委集體缺席、以示抗議的情況下強勢通過,被外界評為「環評史上最黑暗的一天」。而就在觀塘案通過5天後,賴清德今(12)日也表示,觀塘第三天然氣接收站蓋完後供電將已足夠,行政院支持經濟部的決定,停止興建深澳電廠

這一連串事件,從投票到後來翻盤,都讓外界質疑,原本該為環境把關的「環評制度」,是不是淪為開發政策的橡皮圖章?

Q1:觀塘案和深澳案,凸顯「環評」出了什麼問題?

台灣的環評制度,可分為兩階段的「環境影響評估」,第一階段的審查目的,是要過濾出「對環境有重大影響之虞」的開發案,得以進入比較嚴謹、且能讓民眾參與表達意見的第二階段,一旦決議應進行二階環評,應舉行公開說明會,邀集專家、學者、團體及當地居民進行現勘,並舉行公聽會表達意見。

不過這次爭議很大的深澳與觀塘案,都是「已經通過環評」的案子,要重啟開發再重新做的評估,依照現在的環評制度,這2個10年以上的老開發案,都沒有機制可以退場。

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就深澳案來說,台電所提的「深澳燃煤電廠更新擴建計畫」屬於「環差案」,因為在2006年通過環評、隔年取得開發許可後,曾在2010年短暫動工(後因當地居民強烈反對而作罷)。11年過後,台電在去(2017)年打算重啟計畫在原址新增2部超超臨界燃煤機組,依環保署要求在開發前做「環境影響差異評估」(簡稱環差)。

2018年3月14日,環評大會針對台電提出深澳電廠環差分析做表決,在「審核修正通過」及「重辦環評」中,時任環保署副署長的詹順貴投下關鍵一票讓開發案通過,遭到外界嚴厲譴責。不過,環境法律人協會理事長張譽尹受訪表示,詹順貴的那一票,其實反映出這個案子在環評制度的兩難,「如果審查結果不通過,台電可能撤案,依法還是可以開發多年前通過環評的計畫,對環境影響或更嚴重。」

深澳風波未息,半年後又爆發觀塘開發案。不過和「動工過的」深澳案不同,觀塘分別在1999年(工業區)、2000年(工業港)通過環評,但因工業港一直未開發,需要補做「環境現況差異分析」(簡稱環現差),要比較現在地生態和過去的不同,是環境與環境的比較。環現差沒有重做環評的選項,只有通過或不通過2種結果。負責審查的專案小組建議不通過、讓案子退回主管機關,但案子依然會在,多年前的環評結論也還在,可能過了5年又捲土重來,再送一次環現差。

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搶救大潭藻礁行動聯盟召集人潘忠政就說,工業港當初通過環評時,未了解藻礁之生態地質意義,也沒有發現一級保育類物種多柴山多杯孔珊瑚,本不應開發,但現進入環現差程序,卻因制度缺陷,有環境變遷的狀況難以調查、要求其直接退場有一定難度的問題,《環評法》草案應修正,明確規定環境現況已有重大改變或發現時,應重新進行環評審查,甚至得變更或廢止原有環評結論之效力,使多年未進行開發的環評結論於一定期間或一定條件下失其效力。

除了深澳、觀塘,也有包括台東「杉原棕櫚濱海渡假村開發案」(2002年通過環評)在內的不少老案,因為反覆審查無法退場,張譽尹表示,過去調查較為粗糙、公民監督機制也不健全,導致許多案子草率通過環評,他說環保署和環團現都針對老舊環評訂出退場機制,可是工商界反對,希望老舊環評永遠活著,就是現在最大的問題。

而為了彌補這樣的制度漏洞,環保署9月公告的《環評法》修法草案,也將研擬加入「開發單位如果超過10年都沒有開發,當年的環評結論將失去效力」的法條。

Q2: 為什麼深澳和觀塘在環評都有「投票部隊」?他們是誰?

「環評大會」其實是共識決,在沒有太多爭議的情況下,會在開發單位報告和民眾發言結束後,進入閉門會議討論出共同結論,但是當環評委員討論無共識時,主席會視情況提出表決。

深澳電廠和觀塘案,還有像是2016年通過的東海岸大型觀光案「棕櫚海濱度假村」,都是在環評委員都表達完意見,但無共識的狀況下,先預擬2個不同的結論(例如:退回目的事業主管機關和通過)並現場表決。

當環評大會走到表決,最為外界詬病的就是「投票部隊」,也是這次觀塘案曾流會2次的主要原因,因為21席的環評委員中,「專家學者」佔了14人,另外7人是「官派代表」,但「官派代表」幾乎不會缺席,所以在超過10人出席即可開會的規定下,經常導致「官派代表」變成多數。

以深澳和觀塘2案的實際出席狀況為例,官派代表都是全部出席共7人,深澳案以詹順貴投下關鍵1票後通過,而觀塘案則因為8名學者缺席抗議,導致了7票通過的結局:

案子 主持 出席人數 出席官派代表 出席學者 投票結果 缺席人數
深澳(環差) 詹順貴 19 環保署X1(主席)
衛福部X1
農委會X1
科技部X1
內政部X1
國發會X1
13

8+1(主席)票通過

8票反對

1學者
和李應元
觀塘(環現差) 李應元 10 環保署X2(含主席)
衛福部X1
農委會X1
科技部X1
內政部X1
國發會X1
3

7票通過

2票廢票

8學者
(3位迴避)

所以在觀塘案走到表決前,環境法律人理事長張譽尹律師在10月2、3日引用環保署法條向環保署和行政院遞出行政聲請迴避狀,認為在賴清德多次公開表態下,官派代表已有「具體事實,足認其進行審查有偏頗之虞」應該迴避。不過環保署都很快的駁回聲請。

其中,官派代表又常被詬病只是「橡皮圖章」,像是在觀塘案中,身為行政院長的賴清德多次表態要「力拼」盡快通過,好趕上2025非核家園的時程,9月12日觀塘案的環評大會當天,一名學者委員當場直言,「官派代表照賴院長意思投票,是違背專業倫理,不照賴院長意思投票,是違背行政倫理,如此兩難何解?」更有學術委員表示不願環評大會變成政治決議,「如果官派代表不迴避,那只好學者委員退席。」

當時負責主持會議的詹順貴也表示,目前《環評法》沒有明確要這些官派代表迴避的法源依據,詹曾試著詢問代表們的想法,但官派代表全數都不離席。

爭議案件中「投票部隊」的問題該如何避免?張譽尹提出,增加民間委員的人數,藉此降低官派代表的比例(改為21:7),並規範出席人數必須達到總數2/3(也就是至少18人出席)才能成會。不過,工總或商總則認為現行環評制度中,官派代表比例「太低」,應提升到1/2。

Q3:什麼案子都靠環評把關,環評應該握有開發案的「否決權」嗎?

以觀塘和深澳的例子來看,在多數環評委員仍有疑慮、大會無共識的爭議情況下,最後仍可表決通過,可見「過與不過」和最終開發與否的實質決定權,仍掌握在執政者的手中,而環評大會因為是爭議開發案的「最後關卡」,一直以來都成為各方角力的「戰場」。

環保署開始研擬《環評法》修法時,就曾提出要將「否決權」回歸目的事業主管機關的想法,10月2日環評大會前一天,賴清德跟工總座談時也再次提到廢除環評的否決權,研擬未來凡是通過「政策環評」的開發案,環評就會回到目的事業主管機關來做審查與准駁,例如科技部主管的開發案,就由科技部組成環評委員會。

不過,張譽尹則認為,在現階段的台灣,收回環評的否決權「絕對不可行」,一但這樣做恐怕未來經濟部、國防部、內政部的開發案,「沒有一個會不通過。」在環團的眼裡,台灣的政府機關是「開發思維」,環保署就算說「這對環境衝擊很大不建議開發」,經濟恐怕說聲「謝謝建議」後還是執意開發。

但張譽尹也坦言,環評大會作最終決策,確實環保署壓力會很大,但他認為,不管否決權在哪,就算否決權回到經濟部、甚至行政院,由行政院來承擔環團抗議的社會壓力,這樣也沒有不好,但他認為環評制度應該是穩定而有公信力的,這也是詹順貴離職聲明中念茲在茲的事。

「一個法治國家,沒有任何個人可以保障我們的生命財產安全,唯有運作良好的制度可以(保障),不管開發案的否決權放在哪,國民和政府的心中沒有尊重制度,還是期待總統、行政院長拍板決定的話,這就是人治,就不算真正的民主法治國家。」

環保署綜計處處長劉宗勇受訪表示,目前台灣還不會修法拿掉環評的「否決權」,但未來將採取漸進式的作法,先將環保因素加強內化到各機關的開發決策程序,最終希望能回歸美國環評制度原型,也就是讓各個目的事業主管機關在做開發案評估時,都能納入環境因素考量,各部會自己辦理開發案的環評,例如開發電廠就由能源機關自己做環評,但大家會遵循統一的環評制度規範程序。

核稿編輯:羊正鈺

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