地方創生,也可能是一門土地壟斷的生意

地方創生,也可能是一門土地壟斷的生意
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借鏡日本而來的台灣地方創生政策,試圖解決城鄉人口與經濟的差距問題,但是,本身就在地方老街上經營店面也從事農業的作者提出警訊:這樣的政策落實到台灣,是不是會讓「地方創生」變成「地價創升」的推手?

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文:王繼維

由於全球化經濟體系襲捲以及都市的磁吸效應,造成城鄉人口差距,因應未來社會狀況,日本產生出「地方創生」的名詞,從民間到政府,10年前開始進行一連串的行動,為的就是改善人口與經濟的差距。台灣政府借鏡日本經驗,將在2019年訂為地方創生元年,開始執行相關的國家政策,最近正緊鑼密鼓的展開,但如果地方創生不能跳脫台灣土地政策所導致的問題,將無法對國家進行土地正義翻轉,也可能讓「地方創生」變成「地價創升」,成為加速經濟泡沫化的殺手。

傳統上,台灣在「地方」一詞對應的是邊陲之於核心的概念,也就是地方一詞具備相對性,而創生則是透過經濟行為,賦予這些地方能夠產生產能。「地方創生把目的擺在促進平均所得」,日本AIA社區營造公司的共同創辦人——木下齊先生具體的定位,這是一場經濟平衡的行動,來解決全球化造成資本瓦解地方產業的壓力,希望翻轉國家非核心區位的經濟。

全球化的影響,透過「以時間消弭空間」的經濟傾向,對於以空間差異來維護各地產業已經逐漸失去其地域保護和壟斷優勢,這個狀態從都市鄰近地區的競爭到和更遙遠的地方競爭,除了擴大分配不均,其實也間接鬆動了地方勢力統治的穩定性。傳統政治以地方的山頭為政治籌碼,再以地方利多加以控制,對於地方的控制對於政權的穩定更加迫切,但地方創生若變成政治控制的行動,可能不是解決分配不均的問題,還可能加速地方與全球資本嫁接。

創生行動是土地改革的解藥還是毒藥?

台灣的土地改革,從40年代的「耕者有其田」「公地放領」等政策,一直到近代的「都市更新」和各種土地徵收的策略,卻是不斷出現權威者的黑手影響地方經濟,控制地方政治。從徐世榮教授在土地正義,從他《土地正義:從土地改革到土地徵收,一段被掩蓋、一再上演的歷史》一書的討論中,訴說當年的地方政策,表現上是政府的德政,實際上卻是威權時代的產物,除了造成地方仕紳的快速瓦解,加速統治極權的行動,是一種經濟上需要被轉型正義的過去。

從國土規劃的現象來看,目前台灣地方也大量出現農地被工廠佔據、被違法使用的狀況,加上台灣產業急需轉型和升級,又因為鄉村與都市都面臨高房價、高租金與人民低所得的經濟狀態拉扯,雖不能說地方創生是萬靈丹,但這種國家治理地方的現狀,能否透過地方創生的政策有所改變,也是大家有所期盼的。台灣各地鄉村地區,都面臨政府的開發來促進地方土地的利用,然而這些大型的開發、假經濟真迫遷的行動,經常讓地方產生質變,諸多開發也因為沒有產業軟體的運作,在人才的累積和人民共識的缺乏下,淪於蚊子場館與地方突兀。

地方創生的政策雖然不是直接針對土地進行規範,但卻也是希望透過地方經濟的影響,而產生人口質與量的改變,換句話說,地方創生某種層面上,也是在突破國土規劃、都市計畫土地徵收的問題,在沒有產業下進行土地開發所帶來的空泛。

經濟是地方創生的出口,房地產可能是經濟的出口

但經濟層面就是地方創生的全部嗎?進一步和木下齊先生的日本經驗對談後,他強調他們是一個地方創生公司,從日本很多地方輔導和推動創生後的地方,人口接而回流。但人口回來後,經濟和生意變好,卻產生租金變貴、地價上漲的狀況,回來的人口可能讓一些老產業或者是具備文化的單位,由於帶入人潮但本身卻沒有成長,經營更困難。這些狀況也出現在台灣許多地方的老街上,具備特色的老產業都因為夜市化而被淘汰。「這也是沒辦法的事!」木下齊先生說,而這樣的狀況代表這些產業是有經營問題的,且終究可能被淘汰或者遷到其他二線街區,代表著本身不具有經濟的競爭能力。

一線的店面,在地方創生後,帶動的街道與商圈,雖然擾動了地方產業經濟,出現了特色和人潮,但後續馬上出現大量連鎖店面來此投資,讓地方原本的產權擁有者,繼續提升租金,保持地方的價值,同時也是保持地方既有經濟勢力,這些都是日本當前的狀況。

地方創生可能還是一門土地壟斷的生意

若地方創生強調經濟市場的自然淘汰,不可否認,就有可能否定文化、老產業、零售等比較親近地方生活,但這些卻可能不敵營造,跨國、大型企業以嫁接方式進行營業的連鎖經營。從世界知名地理學家David Harvey在《地租的藝術︰全球化、壟斷與文化的商品化》一文中談到,全球化的資本,都在和地方的資本進行壟斷地租(monopoly rent)的交戰,一切地租都是私人所有權對地球任何部分之壟斷力量的報償,而全球企業與大財團,不斷的希望透過地方文化來提升其產品的在地性,傳統建築、產業特色就變成他滲透的重點。當人潮回到了這條街上,這些創生後的地方產業,文化性、獨特性、真實性逐一被打破時,讓創生後的地方將是這些寄宿者的一級戰場。

回到台灣正在投入地方營造的朋友身上,假如你在地方創生的行動中,沒有可以期待提升的地產,那你開創和發展這條老街、商店街或農田,就等於是協助你的屋主,提升他的屋子和街道價值,創造「地租」高漲。木下齊先生的答案也跟上述一樣,他說在日本,也產生這樣的狀況,所以也需要針對屋主遊說希望他付出投資和減少收益,甚至希望贊助空閒的房地產、付出心力以提升自己的地租。但想想台灣,我們要怎樣找尋這樣的房東,又怎樣能有願意出手的政府,在房地產中鼓勵公共性的回饋。

「經濟發展」與「有尊嚴的生活」同樣重要

日本地方創生,已經走了近10年歷史,補助案的踴躍和靠補助案生活的狀況,已經是公開的秘密,透過木下齊先生出的一些書本和文章,其實說了很多,台灣人情面子下重要且普遍存在但卻不願說出的心底話。但日本地方創生的討論,還需要看見他們在基礎建設的墊高、文化發展的全面、社會性的基本盤,是跟台灣不太一樣的,透過實務行動和對話,建構出本土的經驗和價值,也是台灣需要進一步努力的。

從木下齊先生的觀點,他認為地方創生是非常右派的思維。告訴大家地方創生就是影響人口收入的平均行動,似乎透露著,「經濟有沒有存活,才是地方創生的重點」,但以台灣經驗來說,或許更強調「人在地方能夠有尊嚴生活」,更能夠回應目前在地方經營上的窘境。

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責任編輯:楊之瑜
核稿編輯:羊正鈺

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