「基隆到底適不適合建捷運?」交通工程師破解政客不敢說的真相

「基隆到底適不適合建捷運?」交通工程師破解政客不敢說的真相
Photo Credit: Cheng-en Cheng @ Flickr CC BY SA 2.0

我們想讓你知道的是

基隆地區的交通建設除了受限自身環境條件之外,還深受周邊運輸計畫所影響,「捷運民生汐止線」、「北宜直線鐵路」、「基隆輕軌」,要怎麼蓋?要不要蓋?

很多人問我:「基隆到底適不適合建捷運?」老實說,基隆-台北間的捷運案非常複雜,兩地的地理位置及周邊的環境,讓這條捷運牽扯到的不僅是本身的可行性,還需考量「既有的鐵路路線」、未來規劃建構的「民生汐止線」捷運路線、「基隆輕軌系統」路線,以及頗具爭議性的「北宜直鐵」。上述交通運輸規劃路網彼此交疊,可說牽一髮而動全身。

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因為這樣的特殊性,早在民國80年,台北市捷運局就開辦了「捷運系統延伸至基隆地區可行性研究」、民國90年,基隆市政府也自辦了「基隆-南港大眾捷運系統可行性研究暨實施計畫」、民國98年,台北市捷運局又辦理了「台北捷運延伸至基隆可行性研究計畫」。

除了這幾個與「基隆捷運」有直接相關的可行性研究計畫外,上述其他交通建設也針對基隆捷運做過討論,內容針對「到底要不要建捷運?」、「如果要蓋,路線要怎麼訂?」、「鐵路真的不夠好嗎?」、「要花多少錢?」、「會帶來怎樣的改變(效益)?」。這二十多年來,各單位做了非常多交叉性的研究分析,而這些可行性研究的結論都是建議:與其興建基隆捷運,鐵路優化搭配輕軌運輸系統反而更具效益。

以下這篇文章,我將從工程師的角度,就各個面向、一步步的解釋為什麼專家學者會導出這樣的結論。希望這能讓您更清楚的了解基隆捷運,同時對檯面上這些政治人物的政治語言有一番全新感受。

現況下基隆的聯外交通

港都基隆,古稱「雞籠」。全市以丘陵地形為主(95%),又有不少河流貫穿其中,隧道、橋梁幾乎隨處可見,市容景觀也因此較為擁擠。大大小小的山坡,對整個都市的交通發展造成了很大的阻礙,在路廊受到限制的情況下,可以觀察境內高速公路、台5線、鐵路,大致上都是沿著基隆河岸興建,整個城市呈現一種過度集中發展的面貌。

市容觀感零散、加上建設莫名緩慢,近十年來,基隆讓人感覺停滯不前。若外地人都看的出來,在地人感受一定更強烈,這也是為甚麼基隆人會想要有所改變,而喊出興建「基隆捷運」這種口號。

很多人會問:「為什麼是捷運?」。原因在於,基隆-台北之間互動頻繁、通勤的運輸需求很高,每天利用大眾運輸工具往返兩地的人數約16萬人次,其中16%的人是搭乘公路客運、18%的人搭乘火車。這麼多的通勤族,到了台北看到便捷的捷運網路,沿線地區也快速的向上發展、都市風貌也在這樣的發展下迅速翻新。

相較之下,現行的鐵路交通無論在班距、站距、靠站時間及舒適度上都輸了捷運一截,再加上負責營運的台鐵公司長久以來品質效率低落,面對交通現況的種種,基隆的通勤族期待捷運延伸至基隆的心情可想而知。

Photo Credit:  riNux @ Flickr CC BY SA 2.0

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為解決基隆地區和台北地區之間的旅運需求,專家學者提出了兩個方向的解決方法,詳述如下:

一、台北捷運延伸至基隆

基本上,捷運不是說要建就可以建,興建捷運算是重大交通建設,依法是需要經過一連串規定的作業審查流程,通過後才可興建。其中包括:「可行性研究」、「綜合規劃」、和「施工前置作業」三階段審查。簡單講是三個階段,但其中要做的事情可說「非常非常多」。

「可行性研究」除了要配合都市發展計畫、比較各條興建路線的沿線土地開發效益、土地徵收情形、財務評估、風險評估外,還要和既有交通運輸系統做整合規劃分析,甚至每條興建路線上的每個車站位置在哪裡都要定得好好的。決定出最優選的興建路線後,進入到「綜合規劃」程序。

「綜合規劃」主要是針對決定出來的優先興建路線做更詳細的規劃報告,同時進行都市計畫變更的準備、還有很重要的「環境影響評估」,都要在這個階段完成。這些審查通過後,才可進入到「施工前置作業」的階段,辦理都市計畫變更、編列預算進行細部設計。最後設計好了、錢到位了,才能逐年發包、施工。

回到台北捷運延伸至基隆一案,由首次評估至今已二十多年都還停留在「可行性研究」的階段,就可知專家學者對基隆興建捷運的態度是如何的保留了。這次九合一選舉前,藍綠營雙方的基隆市長參選人都在喊著要蓋基隆捷運,提出的方案共分3種:

1. 從捷運板南線延伸

先跟大家建立關於「捷運延伸」特別需要考量的部分。延伸和新線不同,延伸是在既有車站的既有軌道上繼續行駛下去。因此,原路線的終點站有沒有足夠的結構空間,讓這條路線能夠繼續延伸下去?這是最根本的問題。而如果欲從高運量的捷運板南線延伸,直接就遇到板南線終點南港展覽館站剩下的東端空間,已經讓給台鐵第三軌工程做使用,沒有能再往東延伸的結構彈性,因此也不用再去討論什麼工程效益、施工難易等問題。

這是新任基隆市長林右昌在去年喊出的方案,但他過幾個月後就改口說:「不一定要板南線重運量系統延伸到基隆,可以透過高架、平面等混合規劃與南港站連結。」改口是正確的,因為這個方案是最不可行的方案。

2. 從捷運民生汐止線延伸 vs. 3. 新建路線和南港站連結

如果把南港到基隆拆成三個區間來看,第一區間是南港-汐止、第二區間是汐止-七堵、第三區間是七堵-基隆。這兩個方案在汐止-基隆的路線基本上是一樣的,差別只有第一區間:基隆到汐止之後,是要接捷運民汐線往內湖?還是要沿南港路/大同路接到南港?敗選的藍營基隆市長參選人謝立功和新北市長朱立倫推的捷運方案是前者,而新任基隆市長林右昌和台北市長柯文哲支持的則是後者

但不論是哪個方案,都須面臨此路廊狹窄的問題,除了有難以避免用地徵收、建物拆遷、機廠設置的課題,沿線很多路段更有多次跨越國道1號、國道3號、省道臺5線、臺鐵、基隆河的問題。因受地形限制,縱坡變化大、多段路幅寬度窄,工程困難度及建造成本均高。

另外,沿線的都市成長根本尚未達到興建捷運系統的程度,尤其汐止-五堵之間人口更是稀少,鄰近山區且無重大開發計畫,土地開發效益低落。還有另一個關鍵性的問題:重複投資。這條路線上本來就有一條鐵路路線,兩者擔負的軌道運輸角色是相同的,在相關問題棘手的情況下,政府應該要去思考硬建起這樣一條路線的必要性。

所以,捷運從基隆到汐止之後,是要走民汐線往內湖?還是接往南港?在我看來這都是政治語言,是在利用基隆市民不滿現況、期盼捷運的心情,卻沒有考慮在客觀條件下,蓋捷運這件事情到底合不合適。事實是,現階段往興建基隆捷運的方向走並「不適合」。

捷運南港基隆線

註:有些人問,可以從文湖線延伸?

我簡單補充說明:欲從文湖線南港展覽館延伸確有空間,但往東遇到大片住宅區且為私地,私地徵收會是個大問題。另外,幾乎200公尺就會撞到國道3號和環東大道等高架結構,相關跨越、縱坡、調度也需要克服。還有,延伸代表路線加長,路線變長不僅會使原本很壅擠的文湖線運量再次提升、如果要維持一樣的發車間距,列車數量還需要對應地增加。

本來就很壅擠的文湖線是中運量捷運,已採用最密集的間距發車,還可以承受延伸後的載運量嗎?內湖機廠(可想像成捷運列車的停車、保養場)空間已近達飽和,周邊也沒有適宜的土地可供擴充。故從捷運內湖線延伸至基隆從各方面來看都近乎不可能。

二、都會區鐵路捷運化

再來,我們來看看既有的鐵路路線。近十年來台鐵局針對都會區通勤運輸,推出都會區鐵路捷運化的構想,目前包括基隆市在內的數個都會區都已經在執行這項計畫。計畫目的為「構建臺鐵路線為都會區大眾運輸系統,有效紓解都會區間交通問題,兼具舒緩政府對都會區內捷運系統建設之投資。」

講白話一點,這個計畫是針對有鐵路路線、又不是那麼適合投資捷運系統的地區,與其花那麼多錢蓋捷運(一條捷運基本是幾百億起跳),不如花小錢對既有的鐵路運輸做改善,試圖達到媲美捷運的運輸品質。

1. 鐵路捷運化計畫

都會區鐵路捷運化,主要針對4個方面做改善:(1)車站站距、(2)擴建第三軌、(3)列車密度、和(4)車站動線。在人口密集區增設「通勤車站」,「擴建第三軌」提升路線容量,同時「添購通勤電車」使班次更密集,並且針對進出「車站、月台、轉運動線」重新規劃改善。

幫大家列表整理,台鐵局告訴我們計畫後基隆-台北營運條件比較:

台鐵 台鐵捷運化 捷運系統
車站站距 4-5km 2km 1km
尖峰班距 12分鐘 8分鐘 2分鐘
離峰時間 20分鐘 12-15分鐘 4分鐘
停站時間 1.5分鐘 1-1.5分鐘 0.5分鐘
基隆─汐止時間 27分鐘 24分鐘 22分鐘

這個計畫已經在執行中了,三坑站、百福站、汐科站都是這個計劃下的產物。都會區鐵路捷運化確實是有意義的,隨著科技不斷進步,長途運輸的功能慢慢被高鐵取代、都會區內的運輸被捷運取代,台鐵在都會區和周邊城鎮之間的區域運輸功能,會特別地彰顯出來。

在既有的設施之下,做部分的改善、擴充是合邏輯的。雖然捷運化後的台鐵離捷運系統還是有一段落差,但考量台北─基隆沿線交通條件和規劃中的「基隆地區輕軌運輸系統」後,台鐵捷運化還算是在一個可以接受的範圍內。

2. 基隆地區輕軌運輸系統

在這裡就不得不提規劃中的基隆輕軌運輸系統。基隆地區的輕軌運輸系統最早是以基隆車站為中心所規劃的四條路線,後被交通部以自償率偏低、運量不足為由退回申請。張通榮就任基隆市長後,調整為山線、海線兩條「捷運」,用有點投機的方式試圖和未來的捷運民汐線做銜接。

由於「輕軌運輸系統」目前還在一個很模糊的界定範圍(有空我再寫一篇文章跟大家說明輕軌LRT、公車捷運BRT、捷運MRT的差異),再加上本案也還在規劃中,所以我在這邊先不討論其中的系統型式和路線方案。

就概念而言,捷運化後的台鐵若能肩負起基隆-汐止-南港之間的軌道運輸功能,那麼基隆地區真正更需要的,是一套運輸系統讓各個社區能夠和火車站做連結。基隆市人口約37萬人,大概跟一個三重區差不多,考量運量需求和都市發展計畫後,發展輕軌運輸系統是最恰當的。

有些人說也可以做公車捷運BRT。的確可以,但輕軌比公車更有路徑固定、行駛佔空間較小、對交通影響較小、較準時且比較舒服等優勢。除非經費非常吃緊,不然在基隆地區要發展觀光遊憩、帶動新市鎮的情況下,還是優先考慮輕軌系統較合適。

大基隆地區輕軌路網圖

既然有鐵路捷運化+基隆地區輕軌運輸系統,那大家還在吵什麼基隆捷運?

政府沒有解決的問題

1. 捷運化後的台鐵號稱尖峰時間每8分鐘就有一班車,不用我說可能大家都在想:「說是說8分鐘不知道加上誤點之後到底要等多久?」台鐵公司長年營運品質效率低落,誤點、拖班都是常態,想要接近捷運的運輸品質,除了改善運輸效率之外,請體諒通勤族的辛勞,將「準點率」也一併提升,否則再多的努力效果也有限。

2. 輕軌運輸系統是不是真正設計成「輕軌」,用來讓各個社區能夠和火車站做連結?還是會被導成「捷運」,要跟台北捷運做延伸連結。如果最後決定是後者,那可以預見由於運量不足、自償率都是負值,營運財務必然虧損,如此將步上高捷的噩夢。附帶一提,如果中央同意興建的前提是要地方政府自負盈虧,那基隆人請多保重。

3. 基隆-台北之間的通勤族,利用「鐵路」的大約有18%;「公路客運」的大約有16%;剩下的66%則是靠「私人載具」。大家來猜猜看,政府預估蓋了捷運之後,會有多少比例的私人載具轉移到大眾運輸上?答案是:5%。捷運會轉移很多原本搭乘鐵路的人、一部分搭乘客運的人,但使用私人載具的,大概還是會佔60%。

因此,基隆-台北之間的公路服務等級並不會好轉多少,台鐵這段路線反而危機了,捷運運量不夠也可能要虧錢了。這是一個很弔詭的情形,明明這些數據政府都知道,但為了選民的期(ㄒㄩㄢˇ)待(ㄆㄧㄠˋ),不論藍綠的政治人物還是繼續鋪天蓋地的喊著興建基隆捷運,這我百思不得其解。

Photo Credit: 準建築人手札網站 Forgemind ArchiMedia @ Flickr CC BY 2.0

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如果我是市長

如果我是市長,我對基隆的交通政見會是這樣:

  1. 建議中央再次優化「鐵路捷運化計畫」,務必使台北-基隆區間尖峰班距調整至4~5分鐘。並增設直達車,再次縮短乘車時間,提高搭乘誘因。
  2. 建議交通部重整台鐵局(民營化?),盡全力使「準點率」大幅提高,改善台鐵觀感。套一句白副的話,「如果誰能讓火車可以不再誤點,那他也應該可以得諾貝爾獎了。」
  3. 妥善地把「基隆地區輕軌運輸系統」給建立起來,使地區性交通舒適順暢。並配合交通系統改善市容,進行都市更新,擺脫基隆長期散亂的都市形象。
  4. 針對「公路客運」的轉乘、候車,重新進行整體的檢討改善。基隆地區搭乘客運的人數和火車相當,客運、鐵路、輕軌這些搭配轉運接駁設計的好,一定會解決一部分公路瓶頸的問題。
  5. 未來配合「鐵路捷運化」,爭取沿線有發展潛力的地點設站。

*註:有些人質疑這段路線台鐵不應再增設站點,如果增站的話通勤時間會再增加。

我簡單補充說明:目前確實不適宜再多增設站點,現階段有發展潛力的地方其實也都有站了。這邊指的是在未來相關交通情形有所改善後,沿線如果有地區需配合都市計畫發展時,由於此段路線沒有捷運,鐵路一定無可避免地必須面對增站的需求。

要如何面對?我想現在沒有人能夠回答這個問題。文章開頭提過,基隆地區的交通建設除了受限自身環境條件之外,還深受周邊運輸計畫所影響,「捷運民生汐止線」、「北宜直線鐵路」、「基隆輕軌」,要怎麼蓋?要不要蓋?這些都要先確定,相關討論才有辦法進行。

我很好奇基隆人看完這些的想法會是什麼?公共建設其實都是花納稅人繳的錢,如果錢夠多,每個地方都可以蓋上一條捷運當然很好。但經費畢竟是有限的,負責任的政治人物不應該為了選票而討好選民、也不應該對政策了解不夠全面就亂發言。

林右昌說:「基隆捷運一定要跟南港三鐵共構的轉運中心串連起來」;柯文哲說:「南港是一個HUB、一個樞紐,邏輯上要從南港延伸」;謝立功說:「捷運民汐線延伸到基隆,四年內保證動工」;朱立倫:「共同推動汐民線延伸至基隆」;馬英九:「葉部長,全部都給我吃下來!」。

有人問我哪個方案好?現在換我來問問您,您覺得呢?

Photo Credit: Cheng-en Cheng @ Flickr CC BY SA 2.0

責任編輯:翁世航
核稿編輯:楊士範