怎樣的稅改才公平(八):學海耶克反對累進稅率,但符合這個時代的需要嗎?

怎樣的稅改才公平(八):學海耶克反對累進稅率,但符合這個時代的需要嗎?
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我們想讓你知道的是

海耶克在租稅方面的主張在世界各地仍有許多的追隨者,但海耶克的租稅理論是否仍適用於我們目前所面對的政治經濟環境是有待檢討的。許多人在援引海耶克的理論時,經常忽略其反對高度累進所得稅主張的時代背景,以及他所面對的稅率究竟有多高。

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文:蘇慧君(青平台基金會研究員)

此次稅改,最受爭議的部分當屬股利所得的分離課稅。除了引發圖利大富豪的質疑外,也將我國個人所得稅制推向了一個分水嶺。台灣目前在名義上雖仍為綜合所得稅制,但在實質上,已朝逐漸向分類所得稅制發展。

除了這次稅改中,增加納稅人可選擇分離課稅的股利所得之外,我國個人所得稅制中,原本即已存有許多所得項目屬分離課稅。按照稅率的不同,又可分三類:

  • 第一,短期票券之利息所得(如一年內到期之國庫券、可轉讓銀行定期存單、銀行承兌匯票、商業本票及其他經財政部核准之短期債務憑證等),採20%比例稅率分離課稅。
  • 第二,個人持有公債、公司債、金融債券之利息所得,按10%稅率分離課稅。
  • 第三,依據金融資產證券化條例與不動產證券化條例所發行的資產基礎證券、受益證券與相關證券所分配之利息,採6%之稅率分離課稅。

此外,還有兩種資本所得不必按綜合所得稅的規定繳納。

  1. 受免稅待遇的證券交易所得及期貨交易所得。
  2. 不列入綜合所得,但另以他法處理的土地增值稅。

合併於綜合所得,按累進稅率課稅的資本所得,大概只有存款利息所得、租賃所得、財產交易所得。換言之,台灣目前的稅法對資本所得就有四種不同的課稅處理。

這次稅改允許股利所得分離課稅,導致早已支離破碎的綜所稅制更加殘破不堪,量能課稅的基本精神幾已不復存在,這樣的制度不論就公平的角度或稅收的角度都不可能持久,未來個人所得稅制勢必要面對回歸完整的綜所稅制,或轉向分類所得稅制的討論與抉擇。

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站在個人所得稅制的分水嶺上,我們要回頭修補綜所稅制,或者向分類所得稅制邁進,在學理上沒有一定的對錯。若設計得當,即使對股利所得採分離課稅,也可以形成良好的稅制。

這次稅改最大問題不在股利所得採分離課稅本身,而在於採取了一個四不像的制度,使得整個個人所得稅制,既不能發揮綜所稅制的高所得負擔高稅負的功能,也不能發揮分類稅制廣課資本所得以維持租稅中立及低稅率的功能,卻又同時集兩者之弊於一身。

由於我們已經相當習慣於綜合所得稅,對於改採分類所得制存有許多懷疑乃屬自然,尤其,從所得稅制的發展史來看,如果過去的趨勢是從分類所得制朝綜合所得制發展,那麼,反轉過來豈不是一種倒退?但事實上,兩種制度各有利弊,綜所稅制並沒有絕對優於分類所得。

歷史的發展(progress)並不總是代表絕對的進步(improvement)。有時,兩種稅制之間的選擇乃受制於當時既定的經濟與政治條件。當條件改變時,什麼才是比較好的制度也會跟著不同。換言之,綜所稅制與分類所得稅之間,很難在脫離真實的政經背景下一較高下,在評估一個稅制的良窳時,了解制度如何結合理論以回應當時的問題甚為重要。

其實,大部分對租稅制度的訴求一旦被抽離了當初發展的背景就會失去意義,甚至被誤用。奧國經濟學家海耶克(Friedrich von Hayek, 1899-1992)反對累進稅的思想便是一個很好的例子。

海耶克和凱因斯(John Maynard Keynes)同樣出生於十九世紀末,兩人相差16歲,算是同一個時代的人。兩人同樣學識淵博,兩人同樣對經濟理論,尤其貨幣理論有劃時代的見解,但對照凱因斯在二十世紀前半所受到的重視,海耶克可說是相當抑鬱不得志。

二戰後西方各國紛紛朝向福利國家發展,海耶克認為此一風潮將使各國朝社會主義邁進,進而威脅個人自由,因此對福利國家為籌措財源採急遽累進的所得稅甚表反對。在1961年時,他更將這些看法寫在《自由的憲章》(The Constitution of Liberty,或譯為《自由秩序原理》)一書之中出版。但海耶克的理論長時間被束諸高閣,即便在1974獲得了諾貝爾經濟學獎的殊榮,他的理論對政策並沒有太大的影響力。

直到1980年代由於受到柴契爾夫人(Margaret Thatcher)的重視,海耶克的理論才真正開始在政策層面產生世界性的影響力,而且一旦開始,便有勢不可擋之姿。其中最重要的影響之一,就是世界諸經濟先進國家紛紛大減所得稅。

例如,英美兩國在1980年代的降稅,東歐國家在1990年代的單一比例稅制。北歐國家雖然原本並非因為海耶克的思想而改採雙元所得稅制,但在某種程度上,可以說是受到其間接的影響。因為整個國際租稅環境朝降稅發展,在國際資金流動管制放鬆以後,向來課徵高稅率的北歐國家也不得不對國際大環境做出回應。

時至今日,海耶克在租稅方面的主張在世界各地仍有許多的追隨者,但海耶克的租稅理論是否仍適用於我們目前所面對的政治經濟環境是有待檢討的。許多人在援引海耶克的理論時,經常忽略其反對高度累進所得稅主張的時代背景,以及他所面對的稅率究竟有多高。

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海耶克

以美國為例,整個1950年代所得稅最高邊際稅率皆在90%以上,實質稅率在1953年高達49.3%,相當於所有賺到的錢有一半要繳稅。即使到了1980年,最高邊際稅率也還高達70%。在海耶克撰文批評累進稅時,他所面對的稅制是每多賺100元就要繳90元的稅,這和我們現在認知的高稅率有相當大的差距。

在這個前提下,海耶克有關累進稅可能妨礙了經濟活動自由,以及影響工作誘因的論點是可能成立的。當最高邊際稅率已降至低於50%,實質稅率不到40%,我們是否還能用相同的理論來反對累進稅便不無疑問。

海耶克的租稅理論提出了二十多年之後,當政治經濟條件成熟時才被接受,而他所倡導的觀念一旦深植人心,即使已不符現實需要,也甚難撼動。同樣地,一個今天尚未被台灣大多數民眾接受的租稅理論或制度也未必就一無是處,而一個被廣為接受的制度也未必仍符合時代需要。分類所得稅制和綜合所得稅之間,或許也存在著這樣一種關係,尚未可知。

在我們面對國內所得稅制亟須改革,卻又漫無頭緒之際,受到北歐諸國青睞並採行多年的雙元所得稅制值得我們加以探討。必須強調的是,本文主張以開放的態度面對雙元所得稅制,不是要鼓吹台灣擁抱這個制度,當涉及一國租稅制度的改弦更張時,我們需要的不只是開放,更要謹慎。

對雙元所得稅制有全面且透徹的了解,可以幫助我們從另外一個角度來觀察國內現行稅制的優缺點,也是我們在評估這個制度是否適合台灣的第一步。在下一篇文章中,我們將簡介北歐的雙元所得稅制。

責任編輯:彭振宣
核稿編輯:翁世航

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