《大破壞》:贏者全拿的谷歌,真正擅長的領域是「監管劫持」

《大破壞》:贏者全拿的谷歌,真正擅長的領域是「監管劫持」
Photo Credit: Morris Mac Matzen / REUTERS / 達志影像
我們想讓你知道的是

谷歌真正擅長的領域是「監管劫持」(regulatory capture)。根據諾貝爾獎得主喬治.史帝格勒(George Stigler)的說明,監管劫持是監管機構最後被其所負責監管之產業支配的過程。

文:喬納森・塔普林(Jonathan Taplin)

谷歌的監管劫持

壟斷者說謊以保護自己。——彼得・提爾(Peter Thiel)

壟斷事業要如何逃避監管?與臉書和亞馬遜這兩家壟斷事業一樣,谷歌利用政治遊說與公關等工具來鞏固它獨一無二的市場勢力。監管任由政治擺布,只要監管會阻礙成長的自由市場福音在華盛頓被奉為圭臬,壟斷者將會不受節制地繁衍。作為全世界最大的壟斷企業,谷歌的姿態彷彿它才是21世紀的做法,而政府則是活在20世紀的世界。「監管機構的不了解」成為隱而未宣的威脅,雖然那些監管機構早已被芝加哥學派的經濟與法律教條所束縛。為了維繫公司的權力,谷歌、臉書及亞馬遜不但必須熟知美國司法部的策略,還必須密切注意監管廣告和商務的聯邦貿易委員會(Federal Trade Commission, FTC),以及管理網際網路規範的聯邦通訊委員會(Federal Communications Commission, FCC)。

谷歌以市值排名全美第一的公司。根據顧問業者先導公司(Precursor)的史考特.克里蘭(Scott Cleland)調查,6大全球使用者超過10億人的網路平台中,有5個是由谷歌控制,包括搜尋、影片、行動、地圖及瀏覽器,並且在14大網際網路商業功能裡,有13種領先市場。正如提爾指出,諸如谷歌此類的公司會「說謊以保護自己」,因為它們知道「吹噓自己的壟斷地位會招致稽核、調查與攻擊。它們希望自己的壟斷獲利能持續不受干擾,所以用盡辦法掩飾自己的壟斷,通常是藉由誇大它們(不存在)的競爭力」。下圖可讓我們一窺谷歌(不存在)的競爭力。

圖表一:全球搜尋引擎市佔率
全球搜尋引擎市佔率|Photo Credit: 聯經出版

谷歌贏者全拿的成功,不只是憑藉著技術優越這個因素,它耗費鉅資,確保在華盛頓的政治影響力,能讓政府主管和立法部門都感受得到。該公司每年花費超過1500萬美元在直接遊說上,與國防承包商波音(Boeing)不相上下,但是谷歌擁有比波音所能動用的一切資源來得更強大的平台可以接觸大眾。2012年1月17日,影音產業宣布支持禁止網路盜版法案(Stop Online Piracy Act, SOPA)這是一項藉由限制主持或提供盜版內容之交易網站的存取,以打擊侵害著作權的立法草案。該草案特別瞄準與盜版網站連結的搜尋引擎,如谷歌。草案公布後的第二天,谷歌在搜尋主頁上張貼如下的圖像長達24小時,總計有18億人看到該圖像。

為對國會的審查行動表示抗議,Google_於首頁張貼如上的圖像長達二十四小時,
Photo Credit: 聯經出版提供
為對國會的審查行動表示抗議,Google於首頁張貼如上的圖像長達24小時,共計有18億人看見此圖像。

注意圖像中使用審查(censor)的字眼,點擊「告訴國會」(Tell Congress)那行字,則可以讓你傳送訊息給美國國會議員。不用說,美國國會的電子郵件伺服器當然不堪負荷,2012年1月20日,美國眾議院司法委員會主席拉馬爾.史密斯(Lamar Smith)撤回草案。要求谷歌停止連結犯罪的盜版網站構成審查的說法,是一種歐威爾式的欺世之談,但是它對美國國會議員的影響,卻讓他們形同遭受谷歌劫持。事實上,這種劫持甚至讓谷歌得以募集許多美國國會議員支持公司,對抗似乎更願意稱呼谷歌為壟斷事業的歐盟(European Union)反托拉斯監管當局。正如《衛報》報導:「許多共和黨與民主黨參議員和眾議員已收受谷歌高達數十萬美元的競選獻金,因而向美國國會施壓,寄發一連串類似,甚至完全相同的信函給歐洲議會(EuropeanParliament)的重要議員。」

不過,谷歌真正擅長的領域是「監管劫持」(regulatory capture)。根據諾貝爾獎得主喬治.史帝格勒(George Stigler)的說明,監管劫持是監管機構最後被其所負責監管之產業支配的過程。先不談谷歌董事長施密特拜訪歐巴馬白宮的次數超過美國任何企業的主管,以及谷歌遊說長凱薩林.歐雅馬(Katherine Oyama)是副總統喬.拜登(Joe Biden)的協理律師,谷歌高階主管在美國聯邦政府的任職清單確實令人大開眼界:

  • 美國科技部首長及其副手之一是前谷歌員工。
  • 美國司法部反托拉斯部門的代理助理司法部長,是代表谷歌的矽谷事務Wilson Sonsini Goodrich & Rosati 的前反托拉斯律師。
  • 美國白宮數位長是前谷歌員工。
  • 聯邦通訊委員會主席的高階助理之一是前谷歌員工,另一名助理曾主掌一家由谷歌部分出資的公關遊說公司。
  • 負責修護Healthcare.gov 的美國數位服務團(United States Digital Service, USDS)主管是前谷歌員工。
  • 美國專利商標局(US Paten and Trademark Office)局長是前谷歌專利部主管。

當然,進出政府的旋轉門是雙向的,正如谷歌透明計畫(Google Transparency Project)這份獨立監督報告清楚呈現的情況:

  • 谷歌和白宮間有過53次旋轉門異動。
  • 這些異動牽涉22位離開美國政府,轉為谷歌工作的前白宮官員,以及31位谷歌主管(或谷歌的主要外部公司之主管)加入白宮,或是被任命進入聯邦顧問委員會。
  • 谷歌與美國政府間有28次旋轉門異動,涉及國家安全、情報或國防部。7位前國家安全或情報官員和18位五角大廈官員進入谷歌,並有3位谷歌主管進入國防部。
  • 歐巴馬執政期間,谷歌與國務院間有23次旋轉門異動。18位前國務院官員加入谷歌,五位谷歌主管出任國務院高階職務。
  • 谷歌或谷歌的外部遊說公司和聯邦通訊委員會間有九次旋轉門異動;聯邦通訊委員會處理愈來愈多對谷歌獲利有重大影響的監管事務。

從這種情況中,我們可以感覺到谷歌有某種保險政策:在聯邦通訊委員會、管理與預算局(Office of Management and Budege, OMB)、專利局及司法部的反托拉斯部門等重要機構,谷歌都會安插一個重要人選,如果公司利益受到威脅時就能取得重大情報。而根據Quartz調查施密特Groundwork 公司的報導顯示,谷歌正把網撒向歐巴馬政府以外的範圍:

根據民主黨競選工作人員和技術人員指出,Groundwork是谷歌母公司Alphabet董事長施密特建立的公司,部分目的是為確保希拉蕊.柯林頓擁有贏得選戰的必要工程人才。它也是施密特出於對現代政治選舉操作方式的了解,而默默進行的投資之一,因為現代政治選舉操作牽涉資料分析與數位宣傳等重要成分,讓候選人得以發掘、吸引並促成關鍵選民族群的投票。

谷歌為了確保萬無一失,會兩邊押注,因此在施密特提供希拉蕊選戰顧問的同時,佩吉也在帕克和馬斯克的陪同下,於2016年3月與共和黨人在喬治亞州海島(Sea Island)舉行祕密會議,居中撮合的是右派智庫美國企業研究院(American Enterprise Institute, AEI)。他們與共和黨領導階層會面,包括密契.麥康諾(Mitch McConnell)、萊恩及卡爾.羅夫(Karl Rove),共同規劃共和黨於2016年選舉的策略。由自身與國會議員談論網際網路改革的經驗中,讓我明白谷歌、亞馬遜及臉書均早已在兩大政黨中紮根,無論白宮由誰當家,它們的利益都會受到保護。

但是,這些個別的保險政策仍不足以讓它們杜絕麻煩。自2014年至今,谷歌已有2個運用其政治影響力的典型例子清楚呈現在大眾眼前。第一個例子牽涉原本應該監管谷歌廣告與搜尋事業的機構——聯邦貿易委員會。2015年3月24日,《華爾街日報》揭露一份從聯邦貿易委員會競爭單位洩漏的報告,建議起訴谷歌濫用市場地位,因為谷歌向第三方推薦自己的服務。出乎意料的是,聯邦貿易委員會全體會議卻以極不尋常的方法否決幕僚的建議,決議反對起訴谷歌。《華爾街日報》宣稱,谷歌在該申訴案被撤銷前於白宮舉行的230場會議,影響了聯邦貿易委員會的決定。這篇報導使聯邦貿易委員會發表一份制式的否認聲明:

今天刊載的《華爾街日報》文章〈谷歌充分利用與白宮的緊密關係〉(Google Makes Most of Close Ties to White House)中,對聯邦貿易委員會調查的公正性作出數項誤導的推論與暗示。該文章暗示一連串由聯邦貿易委員會官員和執行部門官員,或谷歌代表所舉行之不同性質且互不相關的會議,影響聯邦貿易委員會於2013年初結束搜尋調查的決定。

不過包括與谷歌競爭的無數旅行社在內,大多數人都知道聯邦貿易委員會幕僚的建議是正確的。Yelp公司執行長傑瑞米.史托普曼(Jeremy Stoppelman)在參議院反托拉斯小組委員會作證說:「谷歌先是在一年前未經允許就撤下我們的內容,儘管進行公開和私下抗議,但谷歌發出只有壟斷者才能提出的最後通牒:如果要出現在網路搜尋上,你們必須容許我們使用你們的內容來與你競爭。」由此可見,谷歌確實利用了自身的優勢,隨著它進入更多的市場,問題只會雪上加霜。最後,諷刺的是,聯邦貿易委員會決定不起訴谷歌,主要是受谷歌付費委託博克(在他死前不久)與葛列格里.席達克(Gregory Sidak)共同為其所撰寫的一篇論文影響。博克和席達克指稱:「消費者可立即且零成本地轉換到替代的搜尋引擎這個事實,限制了谷歌採取反競爭行為的能力與動機。」 但是有許多研究人員已指出, 使用多種谷歌服務, 例如Gmail、谷歌地圖(Google Map)及谷歌日曆(Google Calendar),基本上會把使用者與谷歌的服務綁在一起,並且讓轉換的時間和精力成本遠高於博克所說的零成本。

谷歌更大膽的權力展示,是發生在密西西比州司法部長吉姆.胡德(Jim Hood)於2014年10月傳訊谷歌,以決定谷歌是否遵循2011年初司法部宣判的和解案,亦即谷歌在知情的狀況下是否仍從非法交易中獲利時。谷歌已支付五億美元罰款,其中包括在搜尋服務中刊登非法藥局廣告所獲利的金額,再加上加拿大藥局從美國顧客處購買非法藥品而獲得的利潤。幾年前透過谷歌搜尋,可以在線上買到的羥二氫可待因酮(oxycodone),現已全面被勒令禁止。因此州司法部長胡德要求谷歌交出搜尋紀錄,以判斷谷歌是否把顧客連結到其他非法網站,包括出售盜版電影、音樂及遊戲的網站。

谷歌引述數位千禧年著作權法,表示公司受聯邦法律和憲法第一修正案(First Amendment)保護,而傳訊卻試著強制谷歌阻擋網站,此舉是在侵害著作權。谷歌在訴訟文件中表明:「州司法部長可能寧願預先過濾網際網路,但是憲法和國會已否決他強制的權力。」胡德很快就退縮,但卻明白表示谷歌嘗試利用金錢與權勢「阻止密西西比州勇於質問一些問題」。儘管如此,胡德表示他將致電要求谷歌當局達成和解。不用說,胡德致電谷歌,但谷歌卻沒有回音。雙方沒有達成和解,經過上訴法院的你來我往,傳訊與訴訟於2016年完全停止。正如前勞工部長萊克告訴我:「我的理解是政治權力勝過任何意識形態,如消費者福祉經濟學,但是強大的意識形態,有助於鞏固具有強大政治影響力的業者所支持之立場。當然,諷刺的是,谷歌穩固的地位賦予它強大的政治影響力,而這正是反對任何公司變得如此巨大和穩固的理由之一。」

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書籍介紹

本文摘錄自《大破壞:Facebook、Google、Amazon制霸,如何引爆全球失衡》,聯經出版
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作者:喬納森・塔普林(Jonathan Taplin)
譯者:吳國卿

「快速行動,打破陳規」是臉書的宗旨,「不作惡」是谷歌的警句。亞馬遜創辦人貝佐斯則說:「每個人都應該有追求幸福的權利,我認為這種中心思想就是自由。」數位革命的興起,是為未來社會帶來進步與幸福的福祉,還是人類文明與民主的浩劫?

數位科技與網際網路的進步,助長了三大網路巨擘的權力,使它們發展成力量足以與世界抗衡的數位怪獸。這些巨大並持續快速發展的組織,究竟是為人類社會帶來進步與幸福的數位革命家,還是帶來毀滅與災難的掠奪者?

《大破壞:Facebook、Google、Amazon制霸,如何引爆全球失衡》作者塔普林提出一個簡潔有力的歷史觀,解釋了網路生活如何依照這些公司創立者的價值觀被塑造,包括彼得・提爾(Peter Thiel)和賴瑞・佩吉(Larry Page)忽視書籍、音樂和影片的盜版,並躲藏在晦暗的企業運作下,犧牲個人使用者的隱私,以便製造我們現今生活的監視行銷式同質文化。

臉書、谷歌和亞馬遜這些大型的數位壟斷公司,為我們提供了較以往更多的原創性內容,藉此收獲更豐厚的廣告利潤。但是創作者和版權所有者卻只得到微薄的報酬,還必須獨自力抗盜版的氾濫,生存條件嚴苛。

此外,全球獲利的重新分配也導致了權力的移轉,使臉書、谷歌和亞馬遜享有不下大型石油公司及藥廠的政治影響力,因而對人類的實質民主產生巨大威脅。

身為資深音樂人及電影製作人,塔普林根據自身經驗,在書中提出具前瞻性的大膽解方,呼籲內容創作者應團結起來,利用專業及決心奪回觀眾,制衡日益壯大的數位掠奪者。人們的聲音終將勝出,數位烏托邦時代終將來臨。

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Photo Credit: 聯經出版

責任編輯:潘柏翰
核稿編輯:翁世航