能源轉型不是免費午餐:德國「以核養綠」為何失敗?

能源轉型不是免費午餐:德國「以核養綠」為何失敗?
Photo Credit: Christian VisualBeo Horvat@Wiki CC BY SA 3.0
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對於台灣而言,德國的故事有什麼啟示?首先,政黨輪替是有可能帶來能源政策的翻轉。重大國家政策的反覆與修正,雖然帶來社會與政治成本,然而,這也是民主國家不可避免的常態。

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文:何明修(六年級前段班的中年大叔,目前育有一女一子。從小在繁華的西門町長大,看盡台北西區的沒落與重生,結果當教授的薪水在台北買不起房子。現在是靠研究與教學為生,任職於台大社會系)

隨著年底大選脚步接近,擁核勢力蠢蠢欲動,試圖通過公投來翻轉台灣邁向非核家園的進程。在90年代,反核運動曾多次舉行地方公投,但是仍無法阻止國民黨政府推動核四工程。在2003年公投立法後,也曾出現由公投審議委員會否決12萬人連署的反核四提案。沒有想到,在2017年公投法大幅修正之後,這項直接民主的管道反而成為擁核集團鹹魚翻身的契機。

在民意反彈下,馬英九任內曾決定停建核四,但是近來卻改口宣稱要維持20%的核能發電,這明顯違背他過去提的「穩健減核」。丁守中在台北市立委時要求停建核四,改為天然氣電廠;現在要選台北市長卻變成了有條件支持核四。也有擁核人士宣稱再生能源不夠穩定,在其全面普及化之前,應維持核能發電。這這項號稱「以核養綠」的公投提案,其主文是要廢除《電業法》第95條第1項的非核家園條款,亦即是在2025年之前全部停止核電設備。在這項提案雖然不是由國民黨提出,但是先前就獲得洪秀柱、管中閔等深藍人士支持,近來也獲得中選會接受補件,正式成案。

國民黨是否骨子裡就充滿了核電的DNA,這是值得另外深究的議題。不過可以確定的,能源政策顯然是民進黨政府的弱點。近幾年來夏季尖峰用電吃緊,去年還兩次出無預警的大停電,引發了廣大民怨。民眾對於空氣品質要提求提升,燃媒發電被指責為製造污染的原兇,也因此,國民黨政治人物順勢推出反對火力發電廠的公投提案。換言之,民進黨反核主張是明顯而且容易攻擊的目標,如此才成為國民黨介入操作的政治議題,無論是針對擔心缺電與空污的中間選民,亦或針對是因為「民進黨反核因此就要擁核」的深藍基本盤。

以核養綠
Photo Credit: 中央社

德國邁向非核家園的經歷是非常值得參考的。在1998年選舉之後,社民黨與首度入閣的綠黨組成聯合政府,經歷了漫長的談判與妥協,在2000年達成協定:現有的核電廠將全部在2022年停止運轉,用過的燃燒棒將不再處理與利用,為了減少長程運送的風險,核廢料將在廠內安置。

當初協定只能算是君子承諾,核電廠之所以同意接受運轉年限,只是為了避免更多的政府管制。因為還有二十幾年的時間,業者也執觀望的態度,反正仍是有機會事後翻案。在2005年,德國政壇變天,改由基民盟/基社盟與社民黨共組聯合政府,電力業者原先期待在中間偏右的政黨主導下,可以修改原先的限期承諾,不過在社民黨的反對之下,並沒有如願以償。

真正的政治機會則是出現在2009年的選舉之後,基民盟/基社盟的執政夥伴改為親商擁核的自由民主黨。三黨共同發表宣言,宣稱核能發電是一種邁向安全而可靠的再生能源之前的「橋接科技」(bridging technology),如果沒有核電,德國就無法因應氣候變遷、避免依賴外國能源、維持可接受的能源成本。因此,德國的「以核養綠」政策延長了核電廠除役年限,從原先的2022年再晚往延12年。

延長非核化的決策引發了環境團體的激烈抗議,在野黨也提出憲法訴訟。不管這些都無法阻止政府的決定,相關修法案在2011年1月完成,正好是日本福島核災前兩個月。德國核電業者等待超過10年的夢想,只有爽了兩個月,接下來的發展卻是出乎其意外的。梅克爾(Angela Merkel)毅然決然推動舉世關注的「能源轉型」(die Energiewende)。福島核災後第三天,德國政府宣佈暫緩延長使用年限制的法案,並且將明顯危險為由關閉了八座老舊核電廠,剩下的九座將最晚在2022年停止運轉。換言之,原本期待以拖待變的德國核電廠反而提早被迫退場。

要如何解釋德國版的「以核養綠」之失敗?德國公民的環境意識本來就是領先世界,其堅定反核的綠黨也是其他各國所仿傚的對象。梅克爾本人是物理學博士,她對於核能發電及其風險是有一定程度的了解。早在2008年,德國舉辦G8高峰會議時,她就是「氣候總理」(Klimakanzlerin)的姿態在國際政壇登場。在黨內關於能源政策的討論中,梅克爾更明確表示「核電不是基民盟的正字標誌。」梅克爾的個人理念或多或少可以解釋,她在福島核災迅速召集跨黨派的政治領袖,共同推動能源轉型。

除了民意與政治領袖的因素以外,岡寧丁格(Wolfgang Gründinger)博士在去(2017)年出版的《能源轉型之趨力》(Drivers of Energy Transition)指出,德國燃煤與核電集團之所以逐漸喪失其政治響力的原因之一,即是再生能源的推廣帶來了廣泛的利益重組。

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Photo Credit: Reuters/達志影像

在以往,綠能只是被視為環保人士新奇有趣的玩意或是閒暇的嗜好,沒有太多的經濟價值。但是等到其發電比例從2000年的5%提升到2012年的25%,一個不同於煤核的利益部門就開始浮現,而且平均分佈於各地理範圍。濱臨北海的北部各邦享有豐富的風力資源,太陽能面版工廠通常位於東部,而屋頂型面版則是集中於南部。支持綠能的工會與業者,甚至是生產生質能的農民都成為反核的社會力量,如此一來,抬面上從左到右的各政黨逐漸綠化,以因應新的選民意願。

對於台灣而言,德國的故事有什麼啟示?首先,政黨輪替是有可能帶來能源政策的翻轉。重大國家政策的反覆與修正,雖然帶來社會與政治成本,然而,這也是民主國家不可避免的常態。也因此,2025年的非核家園也不是固定不變的目標,很有可能在下次選舉就被翻盤。其次,核電本來就是一股巨大的政商利益集團,要取代其政治勢力,所需要不只是核災之後的覺醒公民,或只是生態與環境的理念,而只是能與其相抗衡的物質利益。在2017年,台灣的太陽能與風能只佔發電總量的1.2%,有具體分享到躉購費率(feed-in tariff, FIT)之優惠的民眾與業者仍是少數。相對於此,德國最早是從1991年採用FIT來推擴綠能,而台灣是在2012年才引用這套制度,晚了二十多年。

最後,德國的例子也顯示,追求低碳、無害的能源轉型並不是免費的午餐。德國人付出比歐洲鄰國更昂貴的電價,而且為了北部的風電南送,也投入大量的電網建置費用。相對地,台灣的主要政黨都只是講了片面的故事。無論國民黨立場是以「以核養綠」或是以「反火力以擁核」,都是避談核電的風險與核廢料的無解難題。相對地,民進黨倡導反核與綠能,但是沒有清楚告訴民眾所要增加的成本與負擔。

本文經思想坦克授權轉載,原文發表於此

責任編輯:羅元祺
核稿編輯:翁世航

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