從法律觀點與政治現實,分析「東奧正名公投」可能的影響

從法律觀點與政治現實,分析「東奧正名公投」可能的影響
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我們想讓你知道的是

筆者有鑑於該議案近日炒得沸沸揚揚,國際奧會三度來函,加上金馬獎又惹政治爭議,引起國人對於政治意識自我認同的熱度,針對正反方的論述分析,希望能就法律的觀點可以提供不同層面的思考方向。 

文:謝佶櫳(中原大學財經法律研究所學生、關心運動員權益的法律研究者)

九合一選舉在即,象徵的是台灣的民主之路又邁進另一個旅程,而此次選舉又同時進行10項公投議案,其中由前奧運國手紀政女士提倡的「東奧正名公投」由於涉及兩岸政治敏感問題,而引起國際關注。

筆者有鑑於該議案近日炒得沸沸揚揚,國際奧會三度來函,加上金馬獎又惹政治爭議,引起國人對於政治意識自我認同的熱度,針對正反方的論述分析,希望能就法律的觀點可以提供不同層面的思考方向。

「台灣」於國際上「國家」的法律地位

國家組成的四大要素為人民、領土、政府及主權,這是我國於現代基本國民教育的公民課程中,均會談及的基本知識,也是以法律觀點而言,不爭的論點;回顧台灣於歷史上國家地位的觀察,在第二次世界大戰後的時空背景下,世界各國逐漸意識到戰爭所帶來的負面影響,各方均欲積極尋求創立一個新的世界性組織,而最初完整的構想是由我國與當時其他安理會的五大常任理事國及其他多數簽署國(46國)共同批准《聯合國憲章》,聯合國也正式宣告成立。

由此可見,我國的法律地位在國際上是被承認的,儘管「中華人民共和國」在國際間的地位日益壯大,我國非得因國際政治情勢的緣故,經《聯合國大會2758號決議》喪失於聯合國的代表權,也並非意味著我國就不屬於一個國家。而我國的運動選手於退出聯合國之後,權益也常因政治因素逐漸受到擺盪。

台灣運動員參加國際奧運賽事的正當性基礎

早在「中華人民共和國」成立國家之前,我國即以附具中華民國意涵的名義參與國際上奧運的相關賽事,但在我國退出聯合國之後,即使得我國必須藉由「不同名義」參與奧運賽事。

然而,基於運動「公平公正競爭」之精神,我國理論上應有參與國際奧運的資格,也因此,國際奧林匹克委員會藉由《洛桑協議》針對我國「奧運會籍」問題進行協商,以利我國得於以「申請」我國的奧林匹克委員會成立的條件下,共識以「中華台北」為名參與國際奧會的奧運比賽,並簽訂了《國際奧會與中華台北奧會協議書》,協議主要內容為:

  1. 我國國家奧會名稱定為CHINESE TAIPEI OLYMPIC COMMITTEE,並經國際奧會核定。
  2. CTOC提送會旗與會徽如附樣式,並經國際奧會核定在案。
  3. 國際奧會依據奧林匹克憲章確認CTOC享有參加未來奧林匹克運動會,以及國際奧會贊助的各項活動的權利,並與每一個承認的國家奧林匹克委員會享有同等地位、相同的完整權利。
  4. 國際奧會將協助CTOC「申請」及(或)「重新取得」國際奧會所轄各國際運動總會會籍。

上述協議內容均根據《奧林匹克憲章》所訂定,並有明文規定:

  • 奧林匹克憲章所列主管奧林匹克活動規定之各項條款、附則、指示及其他法規以及經第82屆國際奧會年會通過之修正案。
  • 《奧林匹克憲章》第24條規定:「國家奧會於奧林匹克運動會使用之旗幟及會徽應送國際奧會執行委員會核准。」
  • 《奧林匹克憲章》第30條第1項規定:「僅國際奧會承認的國家奧會得報名運動員參加奧林匹克運動會,參加奧林匹克運動會前,國家奧會應成立委員會並『申請』國際奧會承認。」
  • 《奧林匹克憲章》第3條規定: 「奧林匹克運動會每4年舉行1次,邀集各國奧林匹克選手齊聚一堂,秉持公正平等原則參與競賽。 國際奧會應確保奧林匹克運動會具有廣大觀賞人口。不得以種族、宗教或政治因素歧視任何國家或個人。」

由此可知,我國在《洛桑協議》簽訂之後,得以參與國際奧運的正當性基礎是基於《奧林匹克憲章》的明文規定,而國際奧會於我國並據此同意以「中華台北奧林匹克委員會」為名,參加「未來的」奧林匹克運動會,以及其他國際奧會所贊助與承認的各種活動,正如每一個「國家」奧會所享有的同等地位及同樣的權利。

根據《洛桑協議》及《奧林匹克憲章》,所有有關我國參與國際上的運動賽事等行政作業,必須都由我國奧委會擔任唯一窗口,同時根據協議內容得以使我國參賽,這是一個規則,不會因為政治因素受到影響的規則。所以,中國即使霸道,就算不認同我國的主權及國家型態,欲以政治因素施壓,也不可能不遵守協議訂出來的規則。

Taiwan's flag-bearer Sung Ching-Yang leads his country's contingent during the athletes' parade at the opening ceremony of the 2014 Sochi Winter Olympics
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從「東奧正名公投」喚起的台灣公民意識

在大選之際,紀政女士提倡「東奧正名公投」,究竟在盤算什麼我們不得而知,但我們應該換另一個層次去思考,這個公投議案所帶來的衝擊,以及同意與否的精神價值如何。

承認我國國家主權,應是我國人民於現今民主法治下應具備的公民意識,而我國民主化的過程經過歷史漫長的努力,才得以達到目前民主化國家的態樣。「公民投票」藉由人民參與政治,關心相關議題的發展,由直接民主強化代議民主的不足,實現「主權在民」的精神。公民意識的養成,象徵的是我國人民對一件民主的議題,討論深淺的程度,只有加深人民對我國民主的參與,我國才能更邁向真正的「民主」社會。

因為「東奧正名公投」的討論,逐漸喚起國人對於一件民主議題的關心,不管每個人的選擇是什麼,筆者都樂見國人對於此議案的投入,象徵的是一種對台灣的熱愛。

在國際上,台灣常受到政治因素打壓,中國也不斷地用各種方式對台灣進行「政治洗禮」,但根據「東京奧運正名公投」一事,筆者認為要提出此議題的精神價值,目前應該傾向於要讓國際間知道,台灣人民對於「國家自我認同」所散發出來的公民意識的成熟度。

在國際的壓力下成長的台灣

因為紀政女士所提倡的「東奧正名公投」,使我國失去「東亞青奧」的主辦權資格,但這也許也是中國所帶給台灣的一個警訊:「台灣如果不乖乖聽話,中國可以試圖讓台灣失去台灣在乎的一切」。

我們都知道台灣跟中國的兩岸關係在國際間備受矚目,無論經過多少次的政黨輪替,均沒有得到最適的解套,而運動員得以發揮的舞台就這樣被政治牽連著?選手甘心嗎?如果不甘心又應該怎麼做?既然我國早已經是一個國家的型態?為什麼還非得透過正名公投的方式去證明自己的定位呢?

這些問題,目前是沒有解答的,但身為運動員應該要了解的是,訓練是一個非常辛苦的過程,再多麼困難都要有骨氣地去向大家證明自己,不要畏懼任何事,因為我們生長的是在國際壓力下成長的台灣,運動早已難以與政治脫節了,所以在此際,我們或許更應該實事求是,並同時向中國證明,台灣人民的決心。

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國際奧會對於「東奧正名公投」的警訊

根據各媒體新聞報導及中華奧會公開國際奧會來函的信件內容,我們可以得到的資訊是,針對「東京奧運正名公投」一案,國際奧會有以下主張:

  1. 不允許核准台灣變更代表團名稱。
  2. 重申是否更改代表團名稱的管轄權,為國際奧會所有。
  3. 尊重我國言論自由,表明不會干預公投程序。
  4. 根據《奧林匹克憲章》第27條第9點:
除違反奧林匹克憲章給予相關處置和懲處之外,如國家奧會的活動遭該國憲法、法律或其他規定,或任何政府及其他機構的行為所影響或阻礙,國際奧會執行委員會於聽取該國家奧會意見後,得做任何適當決定以保護國家奧會的奧林匹克活動,包括中止或撤回對該國家奧會的承認。

由此可知,國際奧會所要強調的是,雖然尊重我國的民主法治精神,但「東京奧運正名公投」若被認為是以政治或其他方式干預奧會的獨立性而違反《奧林匹克憲章》第27條第9點,中華奧會會籍將面臨被中止或取消承認危機。但是根據上述《奧林匹克憲章》第27條第9點的規定,我們應該回過頭來看我國的法律是怎麼規定的。

我國對於「中華奧會」及「公投結果」相關的法律規定

我國《國民體育法》第27條第1項、第2項規定:

中華奧林匹克委員會(以下簡稱中華奧會)為「法人」,係經國際奧林匹克委員會(以下簡稱國際奧會)承認之我國奧會代表。中華奧會之組織、任務及成立宗旨,應符合奧林匹克憲章,並受中華民國法律之規範。

同法第28條規定:

中華奧會應本奧林匹克憲章賦予之專屬權利及義務,與中央主管機關合作辦理下列事務:

一、發展及維護奧林匹克活動。

二、參加奧林匹克運動會、亞洲運動會或其他國際奧會認可之綜合性運動會有關事務。

三、實施及執行國際運動賽會禁藥管制規範。

四、遴選我國申辦奧林匹克運動會、亞洲運動會或其他國際奧會認可之綜合性運動會之城市。

五、我國單項體育團體申請加入國際體育組織之承認或認可。

六、其他有關國際體育交流事務。中華奧會辦理前項第二款至第五款之事務、辦理原則、方式、所生爭議事項及處理程序之規定,「中華奧會擬訂,並報中央主管機關核定」。

由上述法條可知,中華奧會為國際奧會所承認的我國參與國際奧運競技賽事的唯一聯絡窗口,且中華奧會為民間的法人組織,並非政府組織,但有關我國參與國際相關體育賽事的行政作業,應由我國中央政府輔導中華奧會的運作。

再來,根據我國《公民投票法》第30條第1項規定:

公民投票案經通過者,各該選舉委員會應於投票完畢七日內公告公民投票結果,並依下列方式處理:

一、有關法律、自治條例之複決案,原法律或自治條例於公告之日算至第三日起,失其效力。

二、有關法律、自治條例立法原則之創制案,行政院、直轄市、縣(市)政府應於三個月內研擬相關之法律、自治條例提案,並送立法院、直轄市議會、縣(市)議會審議。立法院、直轄市議會、縣(市)議會應於下一會期休會前完成審議程序。

三、有關「重大政策」者,應由總統或權責機關為實現該公民投票案內容之「必要處置」。

四、依憲法之複決案,立法院應咨請總統公布。

因此,以「東京奧運正名公投」一案為例,如果此案公投通過,依法對教育部體育署有約束力,但什麼是「必要處置」的權責機關呢?

依照上述法規的梳理並解讀可知,負責處理我國參加奧運、亞運等國際運動賽事的單位是中華奧會,屬民間組織,並非《公民投票法》的規範對象,教育部體育署雖可在職權範圍內依照公投結果去影響中華奧會,但中華奧會是否配合,「仍可自行選擇」。換言之,就算「東京奧運正名公投」通過,中華奧會仍有很大的裁量空間決定是否要向國際奧會「申請」更名我國會籍。

由此可知,公投結果對我國「行政機關」雖有最高的約束力,這但該約束力只在我國國內發生效力,無法影響國際條約;「東京奧運正名公投」的公投效力不是要求一定要用「台灣」的名義加入,而是一旦公投通過,「政府」就有義務要依法推動這件事,但中華奧會由於非屬《公民投票法》的規範對象,所以對於公投通過後是否欲有所作為,仍有很大的裁量空間。

根據目前中華奧會的立場,已明確表示不會更改我國於國籍奧會的會籍名稱來看,就算公投通過,中華奧會還是不會去向國際奧會提出更名申請的,所以公投的結果如何,按照我國相關法律規定,政府似乎無法干涉中華奧會的任何決定。

此外,《公民投票法》第30條第6項規定,「東京奧運正名公投」的公投結果對於行政機關的約束只有2年效力,但就目前中華奧會的立場來看,就算公投通過,中華奧會既不會有任何申請動作,只要2年過去,政府即沒有義務對此公投結果有任何施政動作。

況且,根據目前《公民投票法》第五章「罰則」的條文內容來看,政府如果沒有落實公投結果,依法「並無罰則」,難以強制政府照辦;但不論是否履行公投結果,執政黨仍須向民意負責,選民對於政府的信任會反映在下次選舉的選票上。

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弔詭的論述根據

近日討論以來,有人主張,對於此議案,如果投「不同意」票,就是不愛台灣,我認為此論述邏輯未免太沒根據,且過於偏激,筆者實不認同。但是,也有比較弔詭的是,有人提出「若東奧正名公投通過後,中華台北奧會的資格會被取消,然後選手將無法在各項賽事出賽」等論述邏輯。

以法律的觀點來說,既然國際奧會訂了憲章及協議,各國就必須要一視同仁,不受政治因素而影響。則「如果公投過了,中華奧會就會被取消資格」的說法就比較沒有論理依據,邏輯上的層次也跳太快了。如果按照《奧林匹克憲章》的規定,筆者認為目前的請況應該是這樣子的:

假設公投通過、中華奧會也支持更名申請,執政黨勢必得根據我國法規,請中華奧會向國際奧會提出「更名」申請(然而雖然就目前「政治情態」來看,想也知道根本不可能會申請通過),如果遭國際奧會駁回,那就是我國繼續沿用「中華台北」為名參與國際奧會的體育賽事。

但是,我國目前根本就還沒向國際奧會提出申請,國際奧會要怎麼駁回?要怎麼取消中華奧會的資格?要怎麼直接影響我國運動員參與國際奧會運動賽事的權利?這個說法實在沒有論理依據。況且,就算公投過了要提出申請,既然也知道國際奧會會因為政治因素不會准我國更名,所以就還是維持原樣,不會改變中華奧會的資格。

至於現實狀況層面,我國怎麼做才會直接喪失資格,那就是我國執政黨咨請中華奧會,不管協議內容,「只要公投過了,不管國際奧會是否准許我國申請更名」,我國仍逕自以「台灣」為名報名參賽,才會直接被拔掉資格。

台灣憲法保障言論自由,這是身為一個民主國家,得來不易的價值保障,我們應該要認同及接納不同的意見,但並不是用論述邏輯不合理的方式,來威嚇運動員信服,這樣的舉動,跟滑臉書還要翻牆使用的國家有何差異?況且法規還明文規定「中華奧會保有極大的裁量權」。

「東京奧運正名公投」現今的精神價值所在

議題熱燒至今,對於「東京奧運正名公投」,我們應該具有媒體識讀的能力,多看不同媒體報導,得出自己的想法,不要被新聞及政治說詞帶著走,有自己的觀點,才能做出自己認為是正確的價值決定。

既然根據我國相關法規的規定,不論公投結果影響如何,中華奧會實際上都不會有向國際奧會提出「申請」更名我國會籍的作為,那麼投同意或不同意,就法治觀點而言,實際上對運動員的影響並不大。

因此,筆者認為,透過「東京奧運正名公投」所要向國際反應的,實際上應該是我國人民對於我國國家認同的公民意識,因此對於我國人民自我認同的公民意識養成的思考,才是我國此公投議案所應帶給我國民主價值精神的所在。

我國人民要的應該不是受政治因素而影響思慮的價值決定,而是根本認同我國存在的公民意識,如果我們都不認同自己,要如何在國際上獲取各國的認同?發聲或許是一個選擇方式,但根本問題在於我國人民對公民意識的發展程度到底成不成熟。

我國是一個民主法治的社會,經過歷史漫長的演進,才得以邁向現今的社會生活,然而,藉由體育將人民的自我認同綁在一起,這個價值決定是否正確,就要看每個人公民意識的成熟度了。公民意識的養成,象徵的是我國人民對一件民主的議題,討論深淺的程度,只有加深人民對我國民主的參與,我國才能更邁向真正的「民主」社會。

後續效應的政治現實

雖然公民意識的養成非常重要,但附帶一提值得討論的是,既然知道中華奧會不論公投結果如何,都不會去申請更名了,或許也就不用擔心公投結果對於我國參賽選手的參賽資格了。

然而,不論同意或不同意此公投議案,任何單位跟任何團體或個人,都不應該「為了反對而反對」應該要有一個合理的論述依據去說服聽者或讀者支持自己的立場,不能因為權勢在手,進而影響輿論的風向,如此一來將有失憲法保障言論自由的精神。

目前狀況看來,值得慶幸的是,我國人民對於此議案的討論,是有熱忱的,象徵的是我國人民對於一件議題的公民意識逐漸成熟,但筆者仍有一些觀點認為值得分析——因為近日金馬獎又惹政治爭議,讓純粹的影壇盛會失焦,對此而言,可見我國無論藝術文化或競技運動,現實上很多事是很離開政治因素的介入的——目前政治現實來看,不論此議案投同意或不同意,雖然都已經讓國際上知道我國人民對於此議題的討論是有發酵的,然而有兩個觀點可以討論:

  • 投同意通過:象徵的是,我國人民的團結,我國人民對於我國是一個國家這件事的主張,是有共識的,可以減緩中國對我國的干預,要從別的地方下手。
  • 投不同意不通過:象徵的是,我國因為各種政治考量導致於不同意見發酵,最後因為害怕各種可能因素而不敢對於我國身為一個國家。對於國家的認同,中國可以從這個面向下手,好好對我國透過不同言論勢力來做政治影響。

雖然「東京奧運正名公投」當初或多或少是因為政治因素而提出,但情勢演變至今,投不同意似乎有讓國際看笑話的疑慮——我國自己搞一個類似獨立的議題出來,結果大家多數不同意,就可能讓中國有機可趁,也讓國際看笑話。

但最後不管怎麼論述,或者表明同意與否的立場,回過頭來,還是要關心政治現實上,此議案發酵後所有的後續影響,這不是法律制度層面的問題,而是另一個政治層次的觀點。

目前國際奧會執行委員會的主席托馬斯・巴赫是德國人,副主席于再清是中國大陸代表,雖然就我國法律層面來看,中華奧會是可以完全不甩公投結果而可以不做任何申請更名的動作的,但實際上中國會用什麼其他方式再去干預我國參與國際賽事,又是另一個層次要思考的問題。

筆者認為,目前的問題在於,不管同不同意通過,中華奧會都表明立場不會申請更名,所以公投通過與否或許並非重要,但以後我國參賽選手出國比賽,會遇到什麼因為政治因素而影響的待遇。

其實就政治現實來看難以定論,我國選手的運動成績是目前少數能在國際上讓我國人民感到光榮的事情,也是少數能跟中國平起平坐競爭的平台。要如何解決我國在國際上透過轉型正義的工程去達到成為被承認為主權獨立的國家,才是國人應該注意的重點,避免政治介入純粹的運動賽事。

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Photo Credit: Reuters/達志影像
筆者的建議

綜合以上的觀點及論述,筆者再次強調,身為讀者的我們每個人,應該具備實事求是的精神,不要太依賴網路上所整理的懶人包,因為很多人會藉由懶人包,去控制閱聽人的解讀思想,我們應該培養自身辨別的能力,再去做出自己認為適合的決定。

為了讀者閱讀方便,以下筆者大概整理此議案提出至今所研究後梳理出的主張:

  1. 台灣是個主權獨立的國家,人民應該具備成熟的公民意識,並養成媒體識讀的能力,對於台灣的國家地位自我認同,不受政治因素影響。
  2. 我國目前根據國際奧會的規定,必須使用中華台北參賽,國際奧會不可能准許台灣更名,中華奧會也不同意更名。
  3. 依台灣國體法及公投法可知,中華奧會為我國參與奧運等國際賽事的唯一聯絡窗口,但屬於民間機構而非政府組織,所以就算公投通過,公投法約束的對象就不及於非屬政府組織的中華奧會,中華奧會可執意孤行不為更名申請。
  4. 雖然東奧正名公投要表現的精神價值在於台灣人對於台灣是否屬於一個國家的認同問題,而使政治牽連體育,但值得慶幸的是這個議題喚起台灣人民對於國家所發生的事表達深切的關心。
  5. 既然公投已經提案了,如果最後多數不同意,中國解讀的可能是象徵著台灣人民易受言論操作,往後應該有機會藉由言論向台灣下手影響政治意識。
  6. 雖然此公投的精神在於讓國際知道台灣人民對於國家的認同度,但就政治現實層面考量,中國時時刻刻都仍在用不同方式在打壓台灣,國際奧會執行委員會的副主席于再清既然是中國代表,日後於中國要如何討論從不同層面對台灣做政治干預,又充斥著諸多不確定性。
  7. 台灣選手的運動成績是少數能在國際上讓台灣人感到光榮的事情,也是少數能跟中國平起平坐競爭的平台,要如何解決台灣在國際上透過轉型正義的工程去達到成為被承認為主權獨立的國家,才是國人應該注意的重點,避免政治介入純粹的運動賽事。

希望上述觀點的整理,能帶給大家有邏輯的思考,不要被言論跟報導牽著鼻子走,自行做出自己認為是對的價值決定,透過公民投票關心台灣,直接參與民主政治。

責任編輯:彭振宣
核稿編輯:翁世航