台灣公共工程與政治貪污的盤根錯節,不出「攫奪」與「尋租」

台灣公共工程與政治貪污的盤根錯節,不出「攫奪」與「尋租」
Photo Credit:Cheng-en Cheng@Flickr CC BY-SA 2.0

我們想讓你知道的是

台灣公共工程標案已然形成結構緊密的利益共同體附生的對象,作者藉著探索「攫奪者」與「尋租者」角色,搭配政治制度、商業與司法關係,直指貪污已是政經制度一部分,難以根絕,希望藉此提醒讀者作為選民應該扮演角色。

文:高銘堂(營造工程長期從業人員,前泛亞工程公司總經理)

目前台灣的選舉,除了能做到以數人頭代替打破人頭,避免動亂外,並不能達成「公民社會」的理想。選舉已成為不同政黨、派系,或利益團體爭奪職務、名銜、公有資源、影響力的超限戰爭。為求勝選,利害相關者必須投入龐大的金錢與資源,在大家都輸不起的情況下,他們的串連、結合,漸有幫派聚義,共贏天下的味道。

數年一次的選舉,本質上是一群光棍要去奪取另一群人掌握的資源和權力,是有革命的味道,所以大家都不會是那麼地文質彬彬、溫良恭讓;過程就像傳統的農民,經過數年旱澇災歉,飢腸轆轆,想要活命就需攻破官府,打開糧倉,分食積栗。而因舉事時需要聚眾,除了大家找活路的簡單呼喚,野心家們也會有政治、宗教的號召,以今天來說就是推出政見。但攻破大城後,見了公權力攢聚的金玉財帛,眾兵將只想劫財劫色,一切戒律、初衷,都拋諸腦後。在今天相對複雜的經濟環境,就是以種種「攫奪(grabbing)」、「尋租(rent seeking)」的手段,巧取豪奪,滿足私慾。

工程界的朋友總期望台灣看來充滿生氣的民主政治,能夠改善工程發包與履約不合理的現象,讓專業做主、產業進步,但卻沒想到公共工程與採購因其特質,反而更容易成為政黨、流派及其附隨者魚肉、剝削的對象,混亂更甚。幾次政權交替,公共工程建設還是重複演出預算超支、延宕完工、品質不堪的鬧劇,劣幣驅逐了更多的良幣,產業破敗凋零,工程技術原地踏步。

攫奪與尋租

21世紀的台灣有「文明」、「法律」、「輿論」,與多少還存在的「議會」權力制衡關係,不會容許各級選戰的勝利者,為所欲為。但這些聰明的競選功臣了解現代經濟制度複雜,存在著運作空間,能讓他們藉著勾串欺詐,產生龐大利益,回饋掌權者個人或他們的派系。通常他們由「攫奪」開始,繼以精密的「尋租」計畫,走在刀鋒邊緣,以攫奪而來的權位互相掩護,成事機會相當大的。

政治上「攫奪」的現象包括任命競選功臣的職位,破壞精英管理制度;或以可議的行政裁量、曲解的法令,讓某些人拿了比他應該拿的還要多的東西,犧牲了另一部分人或國家的利益。「攫奪」不一定非法或等同於貪汙,但因它違反社會的常規,為人厭惡,影響民心。最嚴重的是「攫奪」往往為特定個人或團體的「尋租」活動鋪路,造成地方、國家後續更重大的損失,如在公共工程上要藉著 「有利標【註1】」等作怪,一定要先把「自己人」放到關鍵位置,不管他經驗、資歷或外界評價如何,先掌握預算、投標資格與評審辦法再說。

「尋租」的「租」在現代是指企業或個人透過政治奉獻,如捐款或助選等利益交換而獲得特權或優待。我們常見的,如金融保險業陳情放寬各項營業限制、房地產業爭取購屋利息補貼,地主要求在都市計畫調整土地使用區分、營建業者希望在公共工程最有利標的競爭中能獲業主的青睞等,都是非生產性的「尋租」行為。「尋租」過程中所爭取的「尋租」市場愈大,代表這個經濟環境會被不公正壟斷的事物較多,認真說來,「尋租」現象對國際民生的影響較赤裸裸的貪污、濫權、侵占或詐欺公款等更為可怕,可嘆的是台灣人民與官員在這方面的認識不足,有時還在為各式的「尋租」行為搖旗吶喊。

美河市
Photo Credit: 陶 澤中 @Flickr CC BY 2.0

公共工程是「尋租者」的最愛?

工程合約是公私業主「尋租」、「納賄」、「洗錢」的最愛。因工程合約金額龐大,工作項目繁雜、具多樣性,承包廠商執行工作實際上會有很多下包,如果有特別的支出,可以分配給行業性質不同、眾多的次承攬廠商,讓他們幫忙承擔風險。原來在縣市政府的層次,土地使用區分與重劃曾是地方人士最大利益來源,但房地產經過幾十年的高潮迭起,現在已少有變化空間了。而公共工程,從人行道、路平、水利、防災,直到大型公共建築、捷運等,需求上能推陳出新,「永續經營」的可能性高,反而成為大小「尋租者」的最愛。

如果沒有特殊的安排,營建產業遵守公平競爭規則,拿工程必須殺價,並接受不利的履約條件。我們借用「教父」小說裡,教父柯里昂的想法來說明承包商為什麼不想競爭:像所有聰明的生意人一樣,他知道自由競爭徒具破壞性,獨佔卻是有效率的;所以他就想辦法去贏得有效率的獨佔。顯然,大多數的公共工程承包業者都和教父一樣,對與政客合作,成為「尋租」集團的成員是欲拒還迎的。

所以與大多數人的期望相反,公共工程不會因民主化與技術、管理的複雜化而能回歸專業,反而因為人性的因素成為政客與其鷹犬「尋租」的目標。

民主與貪污

在一般人的想像,民主程度高,選舉會淘汰有貪汙劣跡的民選官吏或民意代表,但事實不必然是這樣。有政治學者對二次大戰後義大利國會議員做統計【註2】,發現曾遭貪汙起訴的議員有51%的機會連選連任,與清白議員的58%相差不多,對日本與其他國家議員的調查,也有同樣的結論。這說明了人緣好、不誠實的政治人物,有時比誠實、但人緣差的還受歡迎,在台灣也有許多例子。為什麼呢?可能是台灣選民「天下烏鴉一般黑」的成見,認為選別人也一樣會貪污,而讓人悲哀的是,有不正當收入的政治人物,可能較有本錢打選戰,選上的機會反而比清白的對手還要高。


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台美減碳有「共同國家策略」!專家看好低碳汽油合作

台美減碳有「共同國家策略」!專家看好低碳汽油合作
Photo Credit:財團法人環境與發展基金會、美國穀物協會

我們想讓你知道的是

財團法人環境與發展基金會攜手美國穀物協會舉辦「全球推動低碳汽油融入淨零碳排趨勢系列座談」,邀請台美專家共同與談,專家表示,低碳汽油減碳成效佳,已助力全球60餘國的運輸減碳,台灣應將低碳汽油納入2050淨零碳排國家戰略,加速運輸部門邁向零碳。

財團法人環境與發展基金會、美國穀物協會日前舉辦「全球推動低碳汽油融入淨零碳排趨勢系列座談」,包括美國在台協會、行政院能源減碳辦公室、經濟部、環保署、台灣中油、台塑石化以及國內外專家共同與會,針對台灣導入低碳汽油,加速運輸部門邁向零碳進行討論。環境與發展基金會蔡俊鴻董事長表示,低碳汽油已在超過60個國家普遍採用,導入低碳汽油對於運輸部門有立即的減碳效果。台灣2050淨零碳排轉型是整體性的國家戰略,任何助於減碳的策略都應被討論,重點在於國家是否真的有減碳的決心。

圖一:合照
Photo Credit:財團法人環境與發展基金會、美國穀物協會
全球推動低碳汽油融入淨零碳排趨勢座談,共同探討可行的減碳方針與策略。來賓自左起為:台榮周忠平副理、台塑石化李後昆處長、台灣綜合研究院柯亮群所長、經濟部工業局潘建成組長、行政院能源及減碳辦公室黃錦明科長、臺灣師範大學葉欣誠教授、美國在台協會(AIT)王睿珂(Erich Kuss)組長、美國穀物協會盧智卿駐台代表、環境與發展基金會蔡俊鴻董事長、環保署氣候變遷辦公室蔡玲儀主任、循環台灣基金會黃育徵董事長、經濟部能源局蔡秀芬組長、中油王淑麗組長、中華氣候變遷暨農業發展學會張學義委員、台塑洪宗益協理。

全球正面臨氣候變遷與能源轉型的重大挑戰,亟需有效且可行的減碳方法。美國在台協會王睿珂組長致詞時表示,台灣與美國都有邁向淨零碳排的目標。美國是全球推動低碳汽油的先驅,美國長年採用低碳汽油作為解決溫室氣體排放的策略之一,不僅減碳效果立竿見影,更提供消費者減碳的選擇。台美是重要的能源戰略合作夥伴,盼透過此次座談交流,促使雙方在減碳路上更進一步合作,實現淨零碳排的願景。

圖二:AIT農業組組長
Photo Credit:財團法人環境與發展基金會、美國穀物協會
美國在台協會農業組組長王睿珂表示,台美是能源合作戰略夥伴,盼能加強交流、合作實現淨零碳排的願景。

環保署氣候變遷辦公室蔡玲儀主任強調,台灣正在研擬2050淨零路徑規劃,總共12項關鍵戰略,其中也包括運具邁向無碳化。確實政策推動不可能一次到位,一定是從低碳逐漸邁向無碳,機車就是很好的例子。台灣運輸部門的主要排放源是汽車和機車1400萬輛,目前環保署鼓勵淘汰老舊機車,也有助於減碳。低碳汽油在世界各國早已廣泛運用,最重要的是如何進行社會影響面評估,做好公眾溝通,讓民眾能夠接受。此次座談針對技術面、產業面問題都有探討,相信資料彙整後對運輸部門如何減碳有更多的幫助。

圖三:環保署蔡玲儀主任
Photo Credit:財團法人環境與發展基金會、美國穀物協會
環保署氣候變遷辦公室蔡玲儀主任表示2050淨零目標無法一次到位,轉型過程一定是從低碳到無碳。

美國穀物協會乙醇技術顧問Rowena Torres-Ordonez以美國推動低碳汽油基礎設施以及車輛適用性評估進行專題演講分享。她表示,美國推動低碳汽油已有近半世紀的歷史,從歷年的統計數據來看,汽車兼容E10低碳汽油已不是問題,所有廠牌汽車皆可直接使用。尤其低碳汽油具有親水性的問題,美國已經建立完善的指導原則和知識體系,透過核心技術將乙醇和水相分離(phase separation),以穩定油品的品質,確保低碳汽油輸配系統全程保持乾燥。例如每個配送點都會檢測含水量,避免水干擾問題,而對比過去E3低碳汽油,E10低碳汽油對水份的抵抗能力更強,並不會影響到行車安全。Rowena更進一步表示,減碳、低污染必須倚靠多元策略並進。低碳汽油非常容易推動,唯一要做的就只是替換原本的汽油,對於民眾、社會不易造成影響,卻能立即減碳。Rowena強調「假設 2040 是淨零碳排階段目標,那我們該如何思考從現在過渡到2040?低碳汽油與電動車策略完全不衝突,可以同時共進」。

國立臺灣師範大學永續管理與環境教育研究所葉欣誠教授認為,在社會公正轉型的基礎上,低碳汽油在技術上絕對是解決氣候變遷的可行解方。曾有民調指出,許多民眾認為電動車是高價產品,負擔不起,導致短時間內電動車無法普及。淨零轉型的過程必須特別注重社會階級的公平、公正,若能直接從傳統燃油的成分調整達到減碳效果,是相當務實的做法。另一方面,從實務上來看,電動車所需的電力仍有八成以上倚靠火力發電,因此運具全面電動化並非淨零碳排的終點。況且,能源選項的多元化,其實是對台灣能源安全的保障。葉欣誠教授強調,關鍵還是在於政策推動的決心,尤其政府單位應由誰主責,低碳汽油的推動涉及行政院能源減碳辦公室、環保署、經濟部、交通部等多個單位,必須有明確的任務賦予。

圖四:葉欣誠教授
Photo Credit:財團法人環境與發展基金會、美國穀物協會
台灣師範大學永續管理與環境教育研究所葉欣誠教授認為電動車短時間內無法普及、且電力碳排仍高,應該從務實角度思考導入低碳汽油。

台塑石化股份有限公司洪宗益協理表示,只要政府政策明確,推動E10低碳汽油在技術上不是問題,若能循序漸進推動轉型,配合誘因機制和輔導,消費者應該可以接受低碳汽油,畢竟電動車政策無法一步到位。公正轉型絕對是減碳過程中必須關注的環節,尤其年輕世代,機車擔任主要的短程工具,更是經濟弱勢族群的移動需求核心,如何讓他們也能參與減碳是政府必須思考的。這也帶出一個思考的出發點,減碳轉型究竟只能從購買運具更換的思維出發,還是可以讓既有交通運具也能扮演減碳的角色?

中華氣候變遷暨農業發展學會張學義委員表示,社會對於低碳汽油的原料一直有所誤解,目前仍有人認為能源作物可能與糧食相互競爭。事實上全球農作物生產效能歷經數次突破性成長,其產能用於供應生質燃料的比例不到5%,影響微乎其微,燃料會與糧食競爭的說法早已是過去式,這點政府有責任廣為宣導。低碳汽油能直接達到減碳、減少空污的效果,包括美國在內的先進國家已經提供很多極好的導入經驗,油品問題無須擔憂,只是過往E3低碳汽油效果有限,E10的效益相對顯著。張學義委員補充,台灣電力供應源的轉換各界都有疑慮,思維不應綁在運具轉換,而是整體上如何導入乾淨能源。

台灣綜合研究院柯亮群所長指出,從策略規劃的角度,所有有助減碳之選項都應納入思考範圍。資料顯示低碳汽油生產的碳強度在持續下降,若要驗證所使用的原料是否永續,可以參考德國生質能源料源之永續性認證制度、或歐盟永續性生質燃料標準。若從整個生命週期證實是有減碳效益,對未來社會大眾推廣也有幫助。其次,淨零碳排轉型的過程,公正轉型絕對是重要議題。尤其台灣具有大量機車的社會特殊性,其代表轉型的背後,受影響的不只是燃油車廠商,更包括不一定有能力轉換電動運具的一般民眾。建議政府可盤點目前低碳汽油適用機車類型,以明確低碳汽油在轉型過程中可帶來之「公正」社會效益。

循環台灣基金會黃育徵董事長則表示,淨零碳排必須是跨國、跨產業的合作行動,才可能共解氣候危機,這不是單純的貿易關係。樂見台美能源戰略夥伴有更緊密的合作。黃育徵也補充,要達成淨零碳排目標,整個社會都必須思考新經濟模式,非僅有供給端的改變,更需要考量需求端的槓桿角色。民眾必須有意識的改變自己邁向淨零生活,才能帶動淨零生產。

行政院能源及減碳辦公室黃錦明科長表示,不論是從消費端推動低碳汽油、或從產業端推動電動車,同樣都可以協助運輸部門減碳,對運輸部門達成2050淨零排放的階段減碳目標有很大幫助。目前應優先評估是否納入國家淨零碳排減碳戰略中,確定納入國家政策推動方向後,再由主政部門規劃具體推動作法與分工,較為可行。黃錦明科長認為,導入低碳汽油最重要的是相關標準的訂定,可由公協會依照市場需求提出E10低碳汽油的油品標準,提供給標檢局審查,同時參考國際經驗建立相關的標準作業程序,減少運輸、摻配、貯存過程中可能讓汽油變質的問題。建議系列座談未來可更務實討論,包括交通部公路總局、經濟部國營事業委員會、經濟部標準檢驗局、汽機車相關公協會都應參與討論。

在車輛適用性的問題上,國際上雖然已有相當豐富的證實研究,美國再生能源協會(RFA)也在全球七國進行研究,機車也能直接使用低碳汽油,經濟部永續發展組潘建成科長仍建議,若要增加對民眾的信心,應要有本土科學數據的研究,才能夠提高民眾的信任。經濟部能源局蔡秀芬組長也表示,品牌車廠角色也可加入討論,讓原廠能夠向車主說明低碳汽油的適用性,民眾的疑慮也會降低。

圖五:蔡俊鴻董事長_and_盧智卿駐台代表
Photo Credit:財團法人環境與發展基金會、美國穀物協會
財團法人環境與發展基金會董事長蔡俊鴻、美國穀物協會駐台代表盧智卿表示,低碳汽油已為全球超過60個國家帶來相當可觀的減碳效益,盼與政府共同合作台美淨零碳排行動。

美國穀物協會盧智卿駐台代表結語時表示,低碳汽油已為全球超過60個國家帶來相當可觀的減碳效益,甚至帶動農業的升級轉型。美國十分願意與台灣政府、民間共同努力,將成功的經驗、技術專業等資訊與大眾進行交流,與台灣政府一同達成2050淨零碳排目標。


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