台灣公共工程與政治貪污的盤根錯節,不出「攫奪」與「尋租」

台灣公共工程與政治貪污的盤根錯節,不出「攫奪」與「尋租」
Photo Credit:Cheng-en Cheng@Flickr CC BY-SA 2.0
我們想讓你知道的是

台灣公共工程標案已然形成結構緊密的利益共同體附生的對象,作者藉著探索「攫奪者」與「尋租者」角色,搭配政治制度、商業與司法關係,直指貪污已是政經制度一部分,難以根絕,希望藉此提醒讀者作為選民應該扮演角色。

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文:高銘堂(營造工程長期從業人員,前泛亞工程公司總經理)

目前台灣的選舉,除了能做到以數人頭代替打破人頭,避免動亂外,並不能達成「公民社會」的理想。選舉已成為不同政黨、派系,或利益團體爭奪職務、名銜、公有資源、影響力的超限戰爭。為求勝選,利害相關者必須投入龐大的金錢與資源,在大家都輸不起的情況下,他們的串連、結合,漸有幫派聚義,共贏天下的味道。

數年一次的選舉,本質上是一群光棍要去奪取另一群人掌握的資源和權力,是有革命的味道,所以大家都不會是那麼地文質彬彬、溫良恭讓;過程就像傳統的農民,經過數年旱澇災歉,飢腸轆轆,想要活命就需攻破官府,打開糧倉,分食積栗。而因舉事時需要聚眾,除了大家找活路的簡單呼喚,野心家們也會有政治、宗教的號召,以今天來說就是推出政見。但攻破大城後,見了公權力攢聚的金玉財帛,眾兵將只想劫財劫色,一切戒律、初衷,都拋諸腦後。在今天相對複雜的經濟環境,就是以種種「攫奪(grabbing)」、「尋租(rent seeking)」的手段,巧取豪奪,滿足私慾。

工程界的朋友總期望台灣看來充滿生氣的民主政治,能夠改善工程發包與履約不合理的現象,讓專業做主、產業進步,但卻沒想到公共工程與採購因其特質,反而更容易成為政黨、流派及其附隨者魚肉、剝削的對象,混亂更甚。幾次政權交替,公共工程建設還是重複演出預算超支、延宕完工、品質不堪的鬧劇,劣幣驅逐了更多的良幣,產業破敗凋零,工程技術原地踏步。

攫奪與尋租

21世紀的台灣有「文明」、「法律」、「輿論」,與多少還存在的「議會」權力制衡關係,不會容許各級選戰的勝利者,為所欲為。但這些聰明的競選功臣了解現代經濟制度複雜,存在著運作空間,能讓他們藉著勾串欺詐,產生龐大利益,回饋掌權者個人或他們的派系。通常他們由「攫奪」開始,繼以精密的「尋租」計畫,走在刀鋒邊緣,以攫奪而來的權位互相掩護,成事機會相當大的。

政治上「攫奪」的現象包括任命競選功臣的職位,破壞精英管理制度;或以可議的行政裁量、曲解的法令,讓某些人拿了比他應該拿的還要多的東西,犧牲了另一部分人或國家的利益。「攫奪」不一定非法或等同於貪汙,但因它違反社會的常規,為人厭惡,影響民心。最嚴重的是「攫奪」往往為特定個人或團體的「尋租」活動鋪路,造成地方、國家後續更重大的損失,如在公共工程上要藉著 「有利標【註1】」等作怪,一定要先把「自己人」放到關鍵位置,不管他經驗、資歷或外界評價如何,先掌握預算、投標資格與評審辦法再說。

「尋租」的「租」在現代是指企業或個人透過政治奉獻,如捐款或助選等利益交換而獲得特權或優待。我們常見的,如金融保險業陳情放寬各項營業限制、房地產業爭取購屋利息補貼,地主要求在都市計畫調整土地使用區分、營建業者希望在公共工程最有利標的競爭中能獲業主的青睞等,都是非生產性的「尋租」行為。「尋租」過程中所爭取的「尋租」市場愈大,代表這個經濟環境會被不公正壟斷的事物較多,認真說來,「尋租」現象對國際民生的影響較赤裸裸的貪污、濫權、侵占或詐欺公款等更為可怕,可嘆的是台灣人民與官員在這方面的認識不足,有時還在為各式的「尋租」行為搖旗吶喊。

美河市
Photo Credit: 陶 澤中 @Flickr CC BY 2.0
公共工程是「尋租者」的最愛?

工程合約是公私業主「尋租」、「納賄」、「洗錢」的最愛。因工程合約金額龐大,工作項目繁雜、具多樣性,承包廠商執行工作實際上會有很多下包,如果有特別的支出,可以分配給行業性質不同、眾多的次承攬廠商,讓他們幫忙承擔風險。原來在縣市政府的層次,土地使用區分與重劃曾是地方人士最大利益來源,但房地產經過幾十年的高潮迭起,現在已少有變化空間了。而公共工程,從人行道、路平、水利、防災,直到大型公共建築、捷運等,需求上能推陳出新,「永續經營」的可能性高,反而成為大小「尋租者」的最愛。

如果沒有特殊的安排,營建產業遵守公平競爭規則,拿工程必須殺價,並接受不利的履約條件。我們借用「教父」小說裡,教父柯里昂的想法來說明承包商為什麼不想競爭:像所有聰明的生意人一樣,他知道自由競爭徒具破壞性,獨佔卻是有效率的;所以他就想辦法去贏得有效率的獨佔。顯然,大多數的公共工程承包業者都和教父一樣,對與政客合作,成為「尋租」集團的成員是欲拒還迎的。

所以與大多數人的期望相反,公共工程不會因民主化與技術、管理的複雜化而能回歸專業,反而因為人性的因素成為政客與其鷹犬「尋租」的目標。

民主與貪污

在一般人的想像,民主程度高,選舉會淘汰有貪汙劣跡的民選官吏或民意代表,但事實不必然是這樣。有政治學者對二次大戰後義大利國會議員做統計【註2】,發現曾遭貪汙起訴的議員有51%的機會連選連任,與清白議員的58%相差不多,對日本與其他國家議員的調查,也有同樣的結論。這說明了人緣好、不誠實的政治人物,有時比誠實、但人緣差的還受歡迎,在台灣也有許多例子。為什麼呢?可能是台灣選民「天下烏鴉一般黑」的成見,認為選別人也一樣會貪污,而讓人悲哀的是,有不正當收入的政治人物,可能較有本錢打選戰,選上的機會反而比清白的對手還要高。

貪污模式的進化也是造成貪污無法禁絕的原因。最基本的貪汙模式是掌權者授意其鷹犬去需索,掌權力者只要能控制住體制內應該負責肅貪的機關,不讓他們揭發貪污的行為,能維持他的權威與發號司令的地位。這種主從合作關係的貪污模式(principal/agent relationship),造成的社會衝突是垂直的、單純的,大致存在於統治者與被統治者之間。

但隨著政治、商業與司法關係的複雜化,如在台灣,選舉成為權力分配的決定性機制,民選官吏與民意代表多少要受到制約,因此在「攫奪」或「尋租」過程中,需依賴做為代理者的組織、協調與整合,漸漸地代理人就成為貪污行為的主導者,顛倒了主從關係。這種情形造成的衝突是水平、多元的,往往存在於社會間不同的利益團體,相互競爭的「尋租」企業或行業間,為了避免衝突,大家必須建立默契,據之運作。這樣一來,反而使貪污成為政經制度的一部分(institutionalized),無法因民主化時間夠長而根絕。

賄賂 貪汙
Photo Credit: Corbis/達志影像
台北、高雄的非典型選戰,將影響公共工程?

令人悲哀的是當我們慶幸因為民主的深化,沒有絕對的權力可以庇護貪瀆行為時,貪污的風險與成本變得更高,政治團體在「入不敷出」的壓力下,卻去擴大他們「攫奪」與「尋租」的範圍,如創造更多的官辦事業,更深入干涉政府部門或公營事業的運作。在公共工程,我們已經看到扮演這種代理人角色的廠商,影響力更加擴大,不論在中央或地方,或是兩黨間,都受歡迎,「有利標」的運作,時有耳聞,讓我們專業者真的有絕望的感覺。

工程產業許多有心人,總認為選前選後,會是政黨或當選人最謙卑的時候,要請他們聆聽工程師的聲音,但大家忽略了21世紀民主政治其實是文明化的暴民政治,只是戰鬥的武器由刀劍變成宣傳,取贓分紅的手段由劫掠、強徵變為攫奪、尋租,少了殺人放火,但對社會的破壞仍是一樣的。機關的行政,公私公司的經營,專業竟要讓位給政治考量,大家打拼半輩子的成果在政治大環境成為政客、掮客,官僚的俎上肉。

當然,實際情況也許沒有那麼糟。任何時候都有許多天真的選民,認為經由政黨輪替,無論是中央或縣市,終會找到一朝「聖君明臣」,針對各種時弊通病,包括貪污、工程建設的問題,提出為人稱快的解決方案。雖然這不是很理性,但這一、兩次的選戰結果可以看出,社會大眾還是會因有幾位能激起群眾熱情的非典型參選人,在國家大事或是城市發展做出輕易的承諾後,就把他們當救世主,讓他們當選。

而這類倏忽而起,贏得選戰的當選人,不靠組織、沒有大咖的金主、組成施政團隊可能還要靠「海選」、沒有預設的建設目標,沒有「攫奪者」或「尋租者」的陰影,或許能改變地方公共工程建設業界的生態,讓廠商有良性競爭的機會。所謂烏雲有時也有銀鑲邊(every cloud has a silver lining),民主政治變化莫測,有時讓人擔心,但如因此改變每次選舉,官軍與起義軍相互廝殺的慘烈定式,也許是台灣人民的福氣吧?

公共工程的實踐過程,從需求的醞釀、概念的孕育、資源的分配、硬體的完工與使用,都牽涉到政治;尤其社會不是一個封閉的系統,人心亦是多變,回顧過去與解釋現狀,不一定能準確預測未來;但說明真相的努力,對社會實務會產生瓦解、強化、促成或改變等作用,所以促進大眾理解公共工程被操弄的本質,以及與政治的關係,才是對抗絕望最好的武器吧!

延伸閱讀:

註1:意指採購單位針對投標廠商的技術、品質、功能、商業條款或價格等項目進行綜合評選,而非以而非以價錢或單一項目做為唯一決標因素。筆者認為有利標不適用台灣規則,並以自身近10年參與國際標案經驗說明,通常標案是先建立評判依據後,客觀打分數,評審委員僅能監督有負責篩選數據的工作小組是否計算錯誤或濫權,而不是像是建築設計比圖誰漂亮就給誰式的做法。

註2:出處為密西根州立大學政治學系副教授張嘉哲與UCLA政治學系教授Miriam Golden、UCSD政治學教授Seth Hill共同掛名,於美國政治學協會2007年年會發表之論文:Electoral Consequences of Political Corruption: The Survival of Politicians Charged with Malfeasance in the Postwar Italian Chamber of Deputies.

本文經作者授權刊登,原文發表於此

責任編輯:楊之瑜
核稿編輯:丁肇九

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