為何選舉的成敗要讓「行政院長」負責?

為何選舉的成敗要讓「行政院長」負責?
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行政院院長依憲法為最高行政機關首長,實際上就應該表現出最高行政機關首長的樣子,在憲法規範的範圍內領導行政團隊,與總統共享權力且制衡總統,而非以總統的幕僚長自居。

文:曹晉華(東海大學政治學系)

從白色力量到韓流夜襲;從大巨蛋爭議到空污難題,加上10個綁大選的公投案,今年的九合一選舉將人民對公共事務的關注提升到了最高點,也讓人民對於中央執政不力的不滿有了宣洩的出口。

根據中央選舉委員會的資料統計,2014年民進黨在直轄市長與縣市長選舉中以583萬的民意支持輾壓國民黨的499萬,然而,在今年直轄市長與縣市長選舉中,民進黨只獲得489萬選票,甚至低於2014年國民黨獲得的499萬。若單以結果論之,由總統蔡英文主導推動的各項政策與改革,在這次的期中考試無疑地遭到人民死當。臺澎金馬地區22個縣市,在野的國民黨取得15席、無黨籍柯文哲取得1席,而執政的民進黨僅僅取得6席,更丟了執政20年的高雄市。

這樣的結果超出黨內高層意料之外,更成為2014年地方選舉以來民進黨遭遇最大的挫敗。總統兼民進黨主席蔡英文於開票日當晚宣布辭去黨主席職務,行政院院長賴清德也隨即表示,為負起「政治責任」,已向總統口頭請辭。雖然賴清德於26日召開記者會,表示在與總統討論過後,決定留任行政院院長。但行政院院長選舉失利過後請辭,似乎已成慣例,2005年三合一選舉、2014年九合一選舉及2016年總統暨立法委員選舉,執政黨大敗,時任行政院院長謝長廷、江宜樺及毛治國亦負起政治責任請辭。

憲法第53條規定,行政院為國家最高行政機關。就憲政精神而言,行政院院長做為國家最高行政機關首長,在選舉後因應民意負起政治責任,是理所當然的。然而,回到台灣實際的憲政運作,行政院院長作為政府首腦之一,實際上是否享有最高行政機關首長應有的權力?進一步言之,行政院院長的請辭,真的是那麼的「權責相符」嗎?

行政院長只能聽總統的話,但卻要對全民負完全責任

在這裡有必要先釐清一下內閣制、總統制與半總統制在行政權歸屬上的差異。在典型的內閣制中,行政權力由閣揆掌握,雖然有名義上的國家元首,但其並不擁有實權,如日本天皇與德國總統。閣揆通常為國會多數黨領袖,閣員(相當於我國的部長)由國會議員兼任,也因為內閣的產生來自於國會,因此內閣的產生與存續必須獲得國會多數的支持與信任。總統制的國家,以美國為典型的範例,總統為國家元首並掌握行政權力,領導行政部門。總統與國會分別由人民選出,各自具有民意正當性,也因此,當總統領導的行政部門濫權或者施政偏離民意時,國會有足夠的權力基礎與之抗衡。

在半總統制中,行政權力由總統與閣揆(行政院院長)分享,因此又被稱為雙首長制。半總統制同時具有總統制與內閣制的精神,總統為國家元首,與國會分別由人民選出,各自具有民意正當性;而內閣施政須對國會負責,並且需得到國會多數的支持與信任。法國為半總統制國家中典型的範例,其於憲政運作上甚至還擁有獨特的「換軌現象」,當國會多數與總統屬同一政黨,行政權由總統主導,憲政體制換軌至總統制;當國會多數與總統屬不同政黨,行政權由總理主導,憲政體制則換軌至內閣制,又稱左右共治(cohabitation)。

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Photo Credit: House of Commons Chamber©UK Parliament

縱觀臺灣政治發展史,我國廢除《動員戡亂時期臨時條款》回歸正常憲政,已有27年的時間。1997年第四次的修憲更確立了我國半總統制的形成,也就是總統由人民直選產生,與行政院院長共同掌握政府行政權力,內閣施政必須對國會負責且國會擁有倒閣權。然而在2000年首次政黨輪替之後,憲法設計上原本隱而未顯的問題才漸漸浮現,當國會多數與總統分屬不同政黨時,總統是否應依國會多數任命行政院院長,乃是當中最具有爭議的一點。2000年陳水扁贏得總統大選,但國會仍由國民黨掌握多數,陳水扁遂任命國民黨籍的唐飛為第一任閣揆,但其在位短短139天即因核四爭議而請辭,其後扁朝的五任閣揆,皆與總統屬同一政黨。雖然唐前院長與陳前總統分屬不同政黨,形似法國的左右共治,然而當時唐飛沒有行政院人事的主導權,也並非國會多數屬意的人選,因此學界普遍不認為唐飛在位的139天可被視為左右共治。

自第四次修憲半總統制確立後,歷經了李登輝、陳水扁、馬英九及蔡英文四位總統,行政權力一直由總統掌握。然而,總統由人民選出,對人民負責,意即當人民對總統施政不滿時,只能待下屆總統大選時展現民意,使其下台。而真正對立法院負責的行政院院長,乃是由總統直接任命,總統同時握有對行政院院長的去留決定權,造成行政院院長唯一的民意來源為總統,且施政必須服膺於總統意志,形同總統的幕僚長。這樣的憲政運作,造成現今總統有主導權卻無責,而行政院院長無權卻需負起政治責任的局面。

光是2000年以來,我國就產生了14位行政院院長,比微軟推出新系統還快,過於頻繁的政務官替換,不僅造成政策無法延續,也產生了責任歸屬不明的疑慮。

在台灣變「內閣制」前,行政院長應該先找到自己的真正定位

行政院院長任命權的依歸,對於判斷總統、行政院院長之間權力的消長,一直是個重要的命題。在1997年第四次修憲中,修憲者將立法院對行政院院長的同意任命權取消,取而代之的是憲法增修條文第三條規定,行政院院長由總統任命之。造成了之後的歷任閣揆,皆依總統的意志任命,並且權力受限於總統,後來亦引發了修憲恢復立法院閣揆同意任命權的呼聲。當然,憲政體制的形塑並不單單只受憲法規範影響,在憲法規範之外,實際的憲政運作與憲法精神亦會影響憲政體制。與我國相同,法國總統依憲法也有直接任命總理的權力,但當國會多數與總統分屬不同政黨時,總統仍然會依照國會多數意見任命總理。在法國第五共和憲法實施後,就曾出現三次的左右共治,形成憲政慣例。

總而言之,在我國無論行政主導權的歸屬是否在行政院院長身上,行政院院長終須負起責任,這樣的憲政運作可說是毫無權責相符可言,更逞論自半總統制確立以來,行政主導權不曾由行政院院長掌握。在陳水扁執政時期就曾出現,總統與國會多數分屬不同政黨,但總統仍然主導行政權的「少數政府」局面。

張俊彥
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為了解決上述總統有主導權無責;行政院院長無權卻有責的問題,有論者主張應該修憲將憲政體制改為內閣制,以達到權責相符並且反映民意的最終目標。但由於憲法增修條文12條所設的超高修憲門檻,使得第八次修憲在短期內成為不可能的任務,不僅曠日廢時也需消耗過大的社會成本。因此,修憲或許可作為一個長期的目標,但就目前而言,我認為,應當也需要以憲法規範作為憲政運作的基礎。換句話說,行政院院長依憲法為最高行政機關首長,實際上就應該表現出最高行政機關首長的樣子,在憲法規範的範圍內領導行政團隊,與總統共享權力且制衡總統,而非以總統的幕僚長自居。

在今年的九合一選舉執政黨大敗後,黨主席蔡英文、秘書長洪耀福雙雙請辭以示負責,而同屬新潮流系的行政院院長賴清德與總統府秘書長陳菊則獲得留任,賴清德隨後表示會在適當時機調整內閣。此外,綠營立委李俊俋及林淑芬提出民進黨「朝內造化政黨方向進行」、「中生代提早全面接班」與「國會黨團解嚴」的改革呼籲,近日綠營更傳出了由賴清德接任黨主席的呼聲。因此,在黨內核心大地震之後,民進黨內部,賴清德與蔡英文之間的權力消長是值得觀察的。民進黨往後是否會形成由蔡賴為首的黨內共治?而賴清德能否在當中爭取到更多的行政主導權?將影響總統、行政院院長與國會之間的互動模式,更牽動我國未來半總統制的運作。

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責任編輯:丁肇九
核稿編輯:翁世航


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