網紅口中的「3000億高雄債務」究竟從何而來?

網紅口中的「3000億高雄債務」究竟從何而來?
Photo Credit: 中央社
我們想讓你知道的是

舉債並不是什麼洪水猛獸,但高額的債務可能會被視為財政困難的警訊,而高雄市近十餘年來除了2017年之外,其餘年份都是入不敷出,若能量入為出、開源節流,將舉債專用於大型公共建設,而非用於弭平收支差短,高雄的財政會更加穩健,也更能確保其財政永續。

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文:廖唯傑(美國內布拉斯加大學奧馬哈校區公共行政學院博士生)

近年來,地方政府債務的問題逐漸受到各界重視。例如苗栗縣的債務超過債限甚多,縣庫曾一度於2015年發不出公務人員薪水,引發軒然大波1;高雄市的債務居全台之冠,近期成為選戰的攻防焦點。網路名人館長陳之漢抨擊高雄高達3,000億元的債務,恐帶來超過60億元的年利息;高雄市新聞局長張家興則表示:「陳菊市長任內舉債1,000億元,還債1,200億元,還的還比借的多。2」到底誰對誰錯?高雄複雜的債務問題應該如何剖析?筆者將一一檢視有關地方政府債務的爭點。

舉債是否必然是件壞事?

舉債是正當的融資調度工具,可在短時間內籌措資金,彌補收支差短,並支應大型公共建設開支及其他政府開銷。這些資金有機會帶來乘數效果、活絡經濟,許多公共建設也能對後代有所助益,因此,適度的舉債無可厚非(張秀蓮,2000)。

然而,美國學界對於財政健全(fiscal health)的研究多將過高的債務視為政府出現財政困難(fiscal distress)或破產的前兆 (Brown, 1993; Kloha, Weissert, & Kleine, 2005; Maher & Nollenberger, 2009)。在美國,過高的債務也會造成政府的信用評等降級,這會使得將來的借貸更加困難或需負擔更高的利率。再者,舉債每年必須要還本付息,高雄市2007年至2017年的債務付息及事務支出總計218.12億元,每年自12.8億元至41.92億元不等,佔各年歲出的1.05%至5.19%(見圖一),雖不及館長所說的60億元,但仍是筆不小的支出。若能有效減少債務,省下的利息支出就能運用在其他政事上。

圖一
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高雄債務的現況

根據財政部公布的《106年度各級政府公共債務概況表》3,截至2017年底為止,高雄市的一年以上債務為2,416.07億元,未滿一年債務則為71.38億元,公共債務法規範之債務合計2,487.45億元,另外尚有302.94億元的自償性債務。債務數額較第二高的台北市(1,916.2億元)、第三高的新北市(1,357.31億元)高出不少。

高雄市歷年債務如圖二所示。1998年底,吳敦義卸任、謝長廷上任之際,高雄市的債務為482.45億元,然而,筆者手邊資料有限,無法確認此債務是否全數在吳敦義任期內舉借;2006年底,陳菊上任時,高雄市的債務為1,197.79億元,如前所述,2017年底的債務則為2,487.45億元,2006年底至2017年底,高雄市的債務增加1,289.66億元,但當中包含縣市合併後接收原高雄縣的債務264.2億元,若扣除原高雄縣的債務,陳菊三個任期內總計債務淨增加1,025.46億元。

根據監察院審計部歷年公布的《高雄市地方總決算審核報告》當中之收支簡明比較分析表4,2007年至2017年間,高雄市政府總計償還653.39億元的債務、舉借1,621.89億元的債務,淨增加的債務約1,000億元,並未見到如高雄市政府所言還債比舉債多的情形。

圖二
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為什麼會出現舉新債還舊債的情形?

高雄市政府還了逾600億元的債,卻新舉了1,600多億元的債,之所以會有如此舉新債還舊債的情形,一方面可能是因為部分公債或賒借期滿,但仍未有足夠資金償還,所以透過舉新債的方式把已經到期的債務清償。另一方面則可能是借貸的利率降低,所以將利率較高的債務清償,再行舉借利率較低的債務,以減少利息支出,根據高雄市財政局的資料,106年度高雄透過舉新還舊節省了1.44億元的利息支出5。舉新債還舊債是常見且正當的財政手段,省下的利息支出值得嘉許,但此舉所償還的債務往往不是真的償還,僅是延緩償債的義務,並不適合當作政績宣傳。

債限怎麼看?

高雄市的債務雖居各縣市之冠,但最高只在2013年達到債限的83.22%,近年來也大多控制在債限的八成上下,並未像苗栗縣、宜蘭縣等縣市超出債限,也還未像新竹縣達到《公共債務法》第六條的警戒標準(債務達債限的九成)。以2017年為例,高雄市一年以上債務為2,416.07億元,債務上限則為3,052.11億元,債務僅佔債限79.16%。

到底債限是怎麼計算的?所有地方政府的未滿一年債務,皆不得超過其歲出預算的30%。一年以上債務,直轄市則和其他縣市適用不同計算標準。在2013年公共債務法修正、2014年施行之前,台北市的債限為前三年名目GDP平均數的3.6%,高雄則為1.8%,其餘縣市則為各自歲出預算之45%;2014年後,直轄市仍用前三年名目GDP之平均數作為計算基準,而其餘縣市則提高為各自歲出預算的50%。

因為縣市以歲出預算作為債限的計算標準,所以過去曾出現過有的縣市為了提高債限而虛列預算的情形。直轄市的預算規模較其他縣市大,人口也較多,故享有較高的債限,且債限隨名目GDP浮動,只要國家經濟穩定成長,債限便會逐年提高。新北市、台中市等新升格的直轄市,近年來也因2014年債限大幅提高,債務出現較高增幅。

縣市合併是否對高雄財政不利?

2010年,縣市合併前,高雄市的債務為1,637.52億元、人口為152.8萬人,債務除以人口數得出的人均債務(debt per capita)為10.7萬元,高雄縣的債務則為264.2億元,人口為124.4萬人,人均債務2.12萬元。2011年縣市合併後,高雄市的債務為2,032.31億元,人口為277.4萬人,人均債務為7.33萬元。

縣市合併後,高雄市吸收了高雄縣兩百多億元的債務,但債限並沒有立即調整,而是等到2014年公共債務法修正施行後才上調,致使高雄2011年債務佔債限比例從66%攀升至78%。但以人均債務來看(如圖三),縣市合併前,高雄縣的人均債務遠低於高雄市,故合併之後,高雄市的人均債務得以大幅度下降。此外,縣市合併也同時併入了而原高雄縣的稅基、中央統籌分配稅款及補助款。縣市合併對高雄財政的影響,必須有更通盤的討論。

圖三
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中央統籌分配稅款及補助款是否虧待高雄?

高雄市政府在新聞稿中指出,縣市合併初期,馬英九總統承諾補助不會少,卻跳票,才造成高雄高額舉債。筆者實際檢驗高雄歷年所分配到的中央統籌分配稅款6及補助款,來討論此問題。

在討論之前,必須先釐清什麼是中央統籌分配稅款跟補助款?中央統籌分配稅款是指由中央統一收取、統一分配給地方的稅款,算在地方政府的稅課收入;補助款分為一般性補助款、計畫型補助款及專案補助款,算在地方政府的補助及協助收入。簡言之,中央統籌分配稅款是地方自己的錢,但由中央收取並分配;補助款則是中央的錢,由中央補助給地方。

高雄市政府所指稱之818億元短缺,是以2011年分得的補助款(430.61億元)為基礎,計算2012年至2016年各年分得的補助款較430.61億元少多少,再加總得到的7。然而,2011年中央對地方的補助款總計3,693.13億元,為歷年最高,2012年總計3,198.09億元,2013年至2017年則皆在2,900億元上下。2012年後補助款總額減少,主要是因為2012年7月起,地方政府原應負擔的勞健保費改由中央直接負擔,故中央不再補助勞健保費給地方8。2012年後,大部份縣市分得的補助款皆不如2011年,若用高雄市政府的算法,則中央2012年至2016年也少給了新北市801億元、台北市487億元。

中央統籌分配稅款及補助款的總額每年有多有少,檢視縣市分得的比例(如圖四)會比檢視分得的數額要來的客觀。縣市合併前後兩年,高雄分得的中央統籌分配稅款比例微幅成長,補助款比例則微幅減少。以近二十年的趨勢來看,陳水扁總統任內,高雄縣市分得的中央統籌分配稅款確實較高(約佔所有縣市的16%左右),而馬總統及蔡英文總統任內,則約12%上下;補助款的變異幅度則較大,在陳總統任內,高雄縣市分得的補助款佔所有縣市的7%到20%不等,馬總統任內,佔9%到14.5%不等,近六年則多為9%上下。

圖四
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小結

舉債並不是什麼洪水猛獸,但高額的債務可能會被視為財政困難的警訊,政府每年也必須負擔還本及付息的支出。以高雄的例子來看,雖然一年以上債務未達債限,但每年逾10億元的利息支出仍不是個小數目,往後若能像2017年度一樣嘗試減債,未嘗不是件好事。

其次,從審計部歷年的《高雄市地方總決算審核報告》中可看出,高雄市近十餘年來除了2017年之外,其餘年份都是入不敷出,若高雄市能量入為出、開源節流,將舉債專用於大型公共建設,而非用於弭平收支差短,高雄的財政會更加穩健,也更能確保其財政永續(fiscal sustainability)。

再者,若能確保債務資訊公開透明、民眾及媒體對債務關心,縣市政府舉債時就會更加小心謹慎。各縣市政府在舉債建設之前,也務必做好詳實的成本效益分析(cost-benefit analysis)及償債能力分析(debt affordability analysis),並擬定詳細的償債計畫,才不會拖垮地方財政,遭致債留子孫的罵名。

※謝辭:筆者特別感謝卡內基美隆大學資訊系統與公共政策博士生David Wang提供寶貴建議及協助繪製圖四。


參考文獻

註釋

  1. 唐佩君,2015,〈苗縣發不出薪水 徐耀昌:前朝玩太過分〉,中央社網頁。
  2. 葛祐豪,2018,〈高市府回批館長:請網紅不要以訛傳訛〉,自由時報網頁。
  3. 財政部國庫署最新各級政府債務資訊
  4. 審計部總決算審核報告
  5. 高雄市政府財政局-財務行政
  6. 中央統籌分配稅款分為普通統籌分配稅款(佔94%)、特別統籌分配稅款(佔6%),本文僅討論普通統籌分配稅款,詳細數額請見財政部國庫署中央普通統籌分配稅款分配金額表
  7. ETtoday新聞雲,2015,〈陳菊就職周年打臉中央 高雄補助5年少818億〉。
  8. 行政院主計總處,2015,〈針對104年9月8日媒體報導「高雄縣市合併後獲配財源減少818億元」與事實不符,特予澄清〉。

本文經菜市場政治學授權刊登,原文發表於此

責任編輯:丁肇九
核稿編輯:翁世航

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