公民投票可以超越憲法嗎?從公投的目的和規範層次談起

公民投票可以超越憲法嗎?從公投的目的和規範層次談起
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我們想讓你知道的是

愛家公投領銜人之一的游信義於臉書上表示:「『公投』是國民主權最高的展現,位階『高於憲法』。」此文一出立刻引起網友論戰。而司法院近日發佈新聞稿,再次重申公投第10案及第12案所創制的立法原則,不能牴觸釋字第748號解釋。

2018年11月30日更新:司法院發佈新聞稿,再次重申公投第10案及第12案所創制的立法原則,不能牴觸釋字第748號解釋。

根據新聞報導,公投結束後,愛家公投領銜人之一的游信義於臉書上表示:「『公投』是國民主權最高的展現,位階『高於《憲法》』。」此文一出引起網友論戰,甚至有人翻出他的法律系畢業資格,質疑他究竟是如何畢業的。

為什麼有公民投票?

2018公投過後,許多人開始在思考究竟公投有什麼樣的效力。有人主張,公投是全民意志的展現,效力超越《憲法》,但真的是這個樣子嗎?

這個問題,必須讓我們從公投的目的和規範層次談起。

《憲法》第17條規定:「人民有選舉、罷免、創制及複決之權。」選舉、罷免主要是指人民對於民選公務人員的選任,以及用人民的力量所為的解任;而創制、複決權則是指人民對於法律的創設,以及對已制定的法律的否決權。起初,雖然《憲法》規定有創制及複決權,但卻始終沒有落實此基本權的制度出現;直到《公投法》立法以後,人民才得以實施《憲法》賦予的創制及複決權。

此外,公投的存在,有部分是為了以直接民主的方式補足代議民主的不足。

所謂的代議民主,指的是人民選出能夠代表他們意見的代議士,由這群代議士在國會內部代表人民行使立法權等。但由於代議士有時會因為各種原因不反應民意,而出現「代議失靈」的悖離民意狀況。雖然這個狀況可以在下次選舉以選票來呈現民眾的不滿,但有時會有緩不濟急的狀況,此時就需要公民投票這類「直接民主」的方式,來使政府正視民意。

可以透過公投決定的事項有哪些?

在討論公民投票可不可以改變現有的《憲法》架構前,我們先來看看在目前的《公投法》下,有哪些得以用公民投票決定的事項:

  1. 法律之複決。
  2. 立法原則之創制。
  3. 重大政策之創制或複決。(《公民投票法》第2條第2項
  4. 地方自治條例之複決。
  5. 地方自治條例立法原則之創制。
  6. 地方自治事項重大政策之創制或複決。(《公民投票法》第2條第3項

由此可見,在《公投法》的架構下,公民投票得決定的事項主要是「法律」、「命令」位階的事項,並不涉及《憲法》的修正。而在2017年底修正《公投法》時雖然有提出增加「修憲」、「領土變更」等公投事項,但最後被從草案中刪除。因此有關修憲的爭議,仍回歸《憲法》增修條文中,有關修憲案的複決規定(《憲法》增修條文第12條)處理。

公民投票可以改變現有的《憲法》架構嗎?不行!

從上面的說明我們可以發現,現有的《公民投票法》,實質上是在處理「法律、命令位階」的事項,因此不宜、也確實沒有要透過《公投法》改變現有的《憲法》架構,這也可以從立法院於修改《公民投票法》時刻意不列入修憲公投的做法中看出來。因此,關於《憲法》的修正,目前仍必須要回歸《憲法》增修條文第12條的規定。

其次,《公民投票法》明文,公民投票的對象是「法律」的複決、及「立法原則」的創制,也就是「法律」層次的問題。依照法律位階理論的想法,位階低於《憲法》的公投決定,自然不能夠撼動位階較高的《憲法》。

修憲有沒有界限?——釋字第499號解釋

附帶提及,假設公民投票真的可以改變《憲法》好了,雖然實際上並不可能,但有沒有什麼樣的限制呢?

事實上,在釋字第499號解釋中,大法官就提出了「修憲有界限論」的想法。這個理論的意思是:雖然現行法下我們可以透過增訂《憲法》增修條文的方式來改變《憲法》,但《憲法》中具有「本質重要性」的內容,是不容許改變的,否則就形同破壞《憲法》。而大法官認為,具有本質重要性的內容就包括了:

  1. 民主共和國原則(《憲法》第1條
  2. 國民主權原則(《憲法》第2條
  3. 人民權利(《憲法》第2章
  4. 權力分立與制衡原則

因此,就算人民可以以公投改變《憲法》,依照釋字第499號解釋的意旨,上述四個部分是《憲法》的底線,如果要修改也只能比較這個好、不能比這個差。

游信義的主張沒有理由

由上述的說明我們可以知道:

一、《公投法》一開始就只明文規定「法律」以下層級的創制複決,而不涉及《憲法》的變動。

二、就算可以修改《憲法》,修改的內容也是有界限的。

因此,游信義主張公民投票位階大於《憲法》,實際上是沒有理由的。

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本文經法操司想傳媒授權刊登,原文發表於此

責任編輯:游家權
核稿編輯:潘柏翰