《8個你不可不知的國際關係議題》:拉丁美洲的小國外交策略

《8個你不可不知的國際關係議題》:拉丁美洲的小國外交策略
1838年法墨糕點戰爭(Pastry War)轟炸聖胡安|Photo Credit:  Horace Vernet Public Domain
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冷戰時期,除了古巴之外,拉美國家在政治上受制於美國,對外政策幾乎奉行美國旨意,在聯合國等國際組織中,成為美國的「表決機器」。為了「反共」,超過30萬的中美洲人死於內戰;在南美洲,約4萬人失蹤,5萬人遇害,50萬人受到監禁與酷刑。

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文:陳小雀(淡江大學國際暨兩岸事務處國際長,研究專長:拉美文化研究)

小國的外交策略——以拉丁美洲的外交關係演變為例

(前略)

歐美國家的霸權主義

19世紀初,西班牙式微之後,英國趁虛而入,從西語美洲取得礦區租讓權,並為剛獨立的新興國家發行公債,藉貸款之際,獲得政治與經濟的特權。在西班牙方面,雖然已喪失美洲大部分的殖民地,卻仍守著多明尼加、古巴與波多黎各,並有意協同神聖同盟恢復在美洲的統治權,令新興國家相當不安。此時新興國家的外交政策為:防範西班牙捲土重來、抵制其他歐洲國家入侵、尋求美國的支持。

美國政府對西語美洲的獨立運動保持曖昧態度,一方面不想與西班牙交惡,但又擔心神聖同盟入侵西語美洲,妨礙美國在西語美洲的布局。另一方面,美國則希望藉機滲透西班牙殖民地,於是暗中援助獨立分子。待西班牙割讓佛羅里達予美國之後,以及各地獨立態勢明朗後,美國才於1822年起陸續與智利、祕魯、大哥倫比亞、墨西哥、阿根廷等國建立外交關係。

西班牙、英國、美國對西語美洲各有盤算。在此歷史背景下,美國門羅總統於1823年發表《門羅宣言》,以「美洲是美洲人的美洲」為由,支持西語美洲的獨立運動,反對歐洲列強干預西語美洲。《門羅宣言》反映出美國對美洲的野心, 並逐漸發展成「門羅主義」,衍生為爾後對拉丁美洲的外交政策。

與歐洲列強相較之下,19世紀中葉的美國國力不強,導致《門羅宣言》的實質作用不大。1825年,法國入侵墨西哥,墨西哥求助於美國,美國卻置之不理。1826年,美洲大陸會議於巴拿馬舉行,與會國家有大哥倫比亞、祕魯、中美洲聯邦與墨西哥,美國代表則姍姍來遲;各國在美洲大陸會議上除了強調「團結」之外,並擬定共同軍事防禦合作,以確保西語美洲國家的獨立。然而這些協定儼然虛設,不僅墨西哥有難,美國沒伸出援手,類似情形也發生在智利、阿根廷、瓜地馬拉、宏都拉斯等國,當這些國家遭歐洲列強染指時,美國都遠離是非。

19世紀中葉後,隨著美國國力增強,《門羅宣言》被視為可以任意干預美洲的基礎。首先,美國將目標放在鄰國墨西哥,慫恿德克薩斯州脫離墨西哥,再將之併入,成為美國第28州。美墨雙方因德克薩斯事件而於1846年爆發戰爭, 墨西哥大敗,邊境失守,美國軍隊長驅直入攻進墨西哥城,墨西哥政府只好求和,簽下《瓜達露佩—伊達爾戈條約》(Tratado de Guadalupe Hidalgo),墨西哥不僅永久喪失德克薩斯,割讓上加利福尼亞、亞利桑那、新墨西哥、懷俄明、科羅拉多、猶他、內華達等地,僅獲得美國1,825萬美元作為補償。

美國的野心不只於此,接著一場美西戰爭(1898年)讓西班牙一敗塗地,而拱手將古巴讓給美國,同時割讓波多黎各、關島、菲律賓。美國終於有機會託管古巴3年,雙方並簽定《柏拉特修正案》(Platt Amendment),美國因而得以永久租借古巴第三大港關塔那摩(Guantánamo),建立一個占地78平方公里、海域39平方公里的軍事基地,就近箝制拉丁美洲。

圖5-11
Photo Credit: 三民出版
美墨戰爭(1846-1848)後的領土變化——圖中可見墨西哥割讓大片領土(粉紅色區域),而中央灰色區域,為美國於1853年以1,000萬美元購得。
美國對拉丁美洲的外交政策

美西戰爭後,門羅主義演變成霸權主義。1903年,受到美國的鼓吹,巴拿馬脫離哥倫比亞而獨立,美國登堂入室,取代法國投入運河開鑿工程。美國在運河開鑿成功後,即控制運河營運權,並將運河區規劃為美國屬地。為了箝制拉美地區,老羅斯福總統提出「巨棒政策」(Big Stick Diplomacy),扮演拉美國家的「保護人」,並藉武力維護拉美秩序,多次出兵巴拿馬、多明尼加、古巴、尼加拉瓜等國。巨棒政策引起拉美人民的強烈反抗, 繼任總統塔夫脫(William Howard Taft, 1857-1930)於是改變政策,以「金元外交」(Dollar Diplomacy)繼續變相剝削拉丁美洲,將拉美國家納為美國的附庸國。

第一次世界大戰(1914-1918)之前,跨國企業挾帶大量資金進駐拉丁美洲,在自由主義的經濟政策下,拉丁美洲依舊是原料供應地,只是剝削者從西、葡宗主國變成歐美企業。美國勢力主要在墨西哥、中美洲與加勒比海地區,英國在南美洲的勢力遙遙領先美國,德國亦於南美洲占有一席之地。

第一次世界大戰期間,由於美國對德國宣戰,巴西、海地、古巴、哥斯大黎加、瓜地馬拉、宏都拉斯、尼加拉瓜和巴拿馬,亦在名義上跟隨美國向德國宣戰;多明尼加、厄瓜多、祕魯、玻利維亞和烏拉圭雖然未參戰,但與德國斷交;墨西哥、薩爾瓦多、哥倫比亞、委內瑞拉、阿根廷、智利則保持中立。在美國的排擠下,英、德在拉丁美洲的勢力漸漸消失,由於拉美各國對外政策依舊缺乏獨立性,處處受到美國牽制。

第一次世界大戰結束後,拉美各國在政治與經濟更加依賴美國。例如:古巴的製糖業全由美國法蘭西斯科糖業公司(Francisco Sugar Co.)所控制。美國聯合水果公司(United Fruit Company)壟斷拉美多國的香蕉生產,這家水果公司並非普通企業,而是一個富可敵國的超級公司,堪稱國家中的國家,旗下擁有數家鐵路公司、船運公司、郵遞公司和電力公司,也是廣袤土地、海關碼頭的所有權人。美國企業帕斯科礦產公司(Cerro de Pasco Corporation)壟斷祕魯的礦產。美孚石油公司在哥倫比亞取代英國皮爾遜父子公司(Pearson)。福特汽車公司(Ford Motor Company)控制了巴西的橡膠生產。

因「金元外交」引發拉美各國不滿。1933年,小羅斯福總統為了緩和拉美各國的反美情緒,提出「睦鄰政策」(Good Neighbor Policy),主張不再以武力干預拉美各國,一旦有必要干涉的話,那將是美洲的全體行動,並非美國單方面的意願。雖然「睦鄰政策」改善了美國與拉美各國之間的關係,但仍未改變美國左右拉美各國的事實。表面上,美國不以武力干預拉美內政,卻暗中顛覆有反美傾向的政府,1934年被迫下臺的古巴總統格勞.聖馬丁(Ramón Grau San Martín, 1881-1969)即為一例。另外,美國也不容具有民族主義色彩的反對黨領袖存在,尼加拉瓜的桑定諾(Augusto Nicolás Calderón Sandino, 1895-1934)則為另一例。

冷戰時期的美、拉關係

第二次世界大戰期間,拉美國家起初保持中立,後來美國參戰,並以「睦鄰政策」聯合拉美國家,共同抵制德、義、日軸心國。戰後,歐洲國家在拉美地區的勢力幾乎消退,美國確立在拉美的霸權地位,視拉丁美洲為美國的後院。

美國為了就近監視南北美洲,於1946年在巴拿馬運河區設立「美洲學院」(Escuela de las Américas),那是一所名副其實的酷刑實驗室,培訓拉丁美洲軍官如何緝捕「顛覆分子」,並傳授審問和逼供技巧。1950 年代以降,以反共為名的麥卡錫主義(McCarthyism),從美國延燒至拉美地區。拉美國家成為美國最堅貞的盟友,在冷戰期間共同對抗蘇聯,並以美洲區域安全為由,共同抑制共產思想。瓜地馬拉首當其衝,曾擁有10年穩定的民主政治,卻因土地改革,危及美國聯合水果公司利益,美國以瓜地馬拉遭赤化為由,於1954年支持叛軍政變,瓜地馬拉因而陷入內戰30餘年。在薩爾瓦多、尼加拉瓜等中美洲國家,共產主義分子紛紛被逮捕、甚至遭處決,激起共產主義分子改以游擊戰對抗親美政府。

1956年,卡斯楚率領一支游擊隊,從墨西哥返回古巴進行大革命。1959年 1月,卡斯楚成功推翻親美政權。革命勝利之初,美、古尚未交惡,卡斯楚還曾率團赴美訪問;但是,為了改善古巴經濟,卡斯楚進行社會改革和國有化政策,意外改寫古巴歷史,同時危及了美國利益。1960年5月,美國宣布停止購買古巴的蔗糖,不再提供古巴原油及一切經濟援助,禁止美國企業及其海外分公司出售食品、藥品、機械設備及零件等給古巴,對古巴實施全面的貿易禁運。1961年1月,美、古斷交;同年4月,美國策動一支反革命部隊,意圖推翻卡楚斯,卻不幸敗北,令美國政府臉上無光,史稱「豬灣事件」。1962年,美、古劍拔弩張,古巴於是投靠蘇聯,也拉攏中共,並與東歐共產國家建立關係。1964年,在美國的運作下,拉美國家陸續與古巴斷交。遭美國禁運的古巴,以革命輸出和醫療外交,為自己爭取外交空間。

1960年代晚期,拉美學者提出「依賴理論」(Dependency Theory),指責歐美國家以「不對等的交換」,造成拉美各國陷入「邊陲國家」與「低度開發」的情境,因此呼籲政府應積極發展民族工業,保護本國工業,讓拉丁美洲在國際貿易中得以平等互惠。換言之,「依賴理論」挑戰「歐美中心論」,喚醒拉美各國重建國際經濟新秩序的迫切性。

1970年代,基於血濃於水的民族情愫,拉美國家陸續與古巴恢復邦交。然而巴拉圭、玻利維亞、烏拉圭、阿根廷、智利、巴西等國,在當時美國國務卿季辛吉(Henry Kissinger, 1923- )的策劃下,配合美國的反共政策,共同執行「禿鷹行動」(Operation Condor),互換情資,防範左派勢力死灰復燃。「禿鷹行動」成為軍政府實施軍事獨裁與殘害人權的藉口。

冷戰時期,除了古巴之外,拉美國家在政治上受制於美國,對外政策幾乎奉行美國旨意,在聯合國等國際組織中,成為美國的「表決機器」。為了「反共」,超過30萬的中美洲人死於內戰;在南美洲,約4萬人失蹤,5萬人遇害,50萬人受到監禁與酷刑。

1980 年代以降,拉美國家紛紛回歸民主制度,不再一味聽命於美國,努力尋求中美地區的和平。1982年,墨西哥宣布無力償還所積欠的800億美金債務,此舉引發模仿效應,拉美國家陸續表示無力償還外債,要求西方及國際基金組織提供援助,史稱「拉美債務危機」。1989年,美國以解決危機為由,主張「華盛頓共識 」(Washington Consensus) 的新自由經濟政策,該政策即標榜政府不再干預企業營運、取消對外資企業的各種限制、開放國營企業民營化等,導致拉美社會不公、貧困問題加劇,間接促使左派勢力抬頭,開啟區域外交合作的新契機。

圖5-15
Photo Credit: 三民出版
中南美洲的重要經貿組織。
21世紀的拉美外交政策

1990年以降,拉美國家紛紛告別游擊戰、結束軍政府,努力邁向民主改革之路,導正自獨立以來即被扭曲變形的社會,並順應全球化的經濟潮流,在外交策略上採團結合作,透過區域經濟整合,促進經濟發展。例如:美國、墨西哥和加拿大共組北美自由貿易協定(North American Free Trade Agreement, NAFTA);15個 加勒比海國家組成加勒比共同體(Comunidad del Caribe);貝里斯、哥斯大黎加、多明尼加、瓜地馬拉、宏都拉斯、尼加拉瓜、巴拿馬、薩爾瓦多組成中美洲統合體(Sistema de la Integración Centroamericana);祕魯、玻利維亞、厄瓜多、哥倫比亞4個南美洲國家組成安第斯共同體(Comunidad Andina);南方共同市場 (Mercado Común del Sur)有阿根廷、巴西、巴拉圭、烏拉圭、委內瑞拉5個會員國,以及玻利維亞、智利、哥倫比亞、厄瓜多、祕魯等夥伴國。拉美兄弟友邦除了加強彼此合作之外,亦積極拓展與歐盟、亞太、非洲之間的關係。

蘇聯解體後,古巴一度孤立無援。此外,在古裔美國人的運作下,美國國會通過了1992年的《古巴民主法》(Torricelli Law/Cuban Democracy Act)與1996年 的《赫爾姆斯—伯頓法》(Helms-Burton Act/Cuban Liberty and Democratic Solidarity Act),持續對古巴進行經濟制裁。然而古巴的威力實在不容小覷,這個彈丸小國努力爭取國際社會的支持,曾當選聯合國安理會非常任理事國,也加入加勒比國家聯盟(Association of Caribbran States)、世界貿易組織等,更重返美洲國家組織。

拉美各國與美國之間的關係也在21世紀有所改善,只是在毒品、非法移民等議題,依舊有歧見。由於小布希政府(2001-2009)將外交重心放在中東,而忽略拉美國家政局變化,導致美國對拉美影響力銳減,左派勢力因而有機會重返政壇。2006年,恰好有11個拉美國家舉行總統大選,左派與中間偏左派政黨紛紛勝出,促使左派政治版圖占拉美總面積達80%,寫下極具意義的歷史扉頁,而有所謂的「粉紅浪潮」(Pink Tide)之稱。

21世紀的拉美左派,不同於二次大戰前的傳統左派,也與冷戰時期的左派迥異。拉美左派政府將貧富懸殊問題歸咎於由「華盛頓共識」所主導的新自由經濟政策,批評美國藉國際貨幣基金組織、世界銀行、美洲開發銀行干預拉美經濟。彼時的委內瑞拉總統查維茲(Hugo Chávez, 1954-2013)、阿根廷總統基什內爾(Néstor Carlos Kirchner, 1950-2010)和巴西總統魯拉(Luiz Inácio Lula da Silva, 1945-),一度相當風光,利用美洲國家高峰會(Summita of Americas)等場合,頻頻挑釁美國總統小布希。

拉美左派政府意圖改善貧窮問題,縮小窮人和富人之間的差距,顧及醫療、教育、住房、就業、工資、婦女權益、老人照護等社會福利,也積極投入基礎建設與經濟發展。另外在媒體方面,仿傚卡達半島電視臺(AI Jazeera),委內瑞拉媒體在政府的支持下,於2005年成立南方電視臺(La Nueva Televisora del Sur),不再受CNN等媒體的壟斷,而以自己的拉美觀點,用英、西、葡文,24小時向國際社會傳遞拉美心聲,報導真實的拉丁美洲。南方電視臺的媒體外交策略十分成功, 並受到古巴、玻利維亞、尼加拉瓜、烏拉圭四國政府的支持而共同經營。

今日,左派政府備受挑戰而日益式微。不過,仍有如古巴、尼加拉瓜、厄瓜多、委內瑞拉、玻利維亞等一些象徵性的左翼政府,讓「粉紅浪潮」不至於完全褪色。

書籍介紹

本文摘錄自《8個你不可不知的國際關係議題》,三民出版

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作者:王世宗、王文隆、周雪舫、陳小雀、林志龍、趙秋蒂、廖舜右

世界正在行進,身為世界公民的你,腳步跟上了嗎?

國際關係屬於政治課題,而政治是人際關係的一種表現,由此可見,國際關係是人際關係的擴大。那麼「國家」要如何和另一個「國家」進行交流呢?他們怎麼交朋友?彼此看不順眼時,要怎麼打架?打架過程中又要注意些什麼?本書透過8個議題,帶你細數近代國際局勢的分與合,呈現出強權之間的縱橫捭闔,小國如何在夾縫中求生存,一同瞭解今日國際關係是如何形成。

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Photo Credit: 三民出版

責任編輯:翁世航
核稿編輯:丁肇九