台灣公投亂象多，看看歐洲各國如何辦公投？

文：劉彥甫

2017年底，《公民投票法》修正部分條文，包含公投提案門檻、公投連署門檻、公投通過門檻、可公投年齡下修，連同不在籍投票等細節修改，促使公民投票提案件數大幅提升。

在最終通過連署與審核高達10案的情形下，不僅將一次性決議全國性公民投票的所有提案，會同2018地方公職人員選舉共同於11月底辦理，年滿廿歲的公民，按地區分別，共計有13－15張選票可領取圈選（年滿18歲可圈選至多10張的公投票）。所有赴投開票所執行公民權利的公民，也將一同締造臺灣有史以來，「選票種類最多、選舉人數最多，以及公投件數最多」的歷史紀錄。

由於中選會最遲至選前一個月才公布，所有成案的公投件數與內容，導致公投案意見發表會倉促辦理，這些意見發表會不但多數舉辦於上班時間，許多公投案甚至出現反方都缺席的情形。這不僅證明中選會無法彰顯行政績效，更造成公民充分了解公投案細節的權益被剝奪。另據《公民投票法》第30條明文規定：

經創制的立法原則，立法機關不得變更，於法律、自治條例實施後，兩年內不得修正或廢止；經複決廢止法律、自治條例，立法機關於兩年內不得再制定相同法律；經創制或複決的重大政策，行政機關於兩年內不得變更該創制或複決案內容。

這代表著重大政策與法律一經廢止，至少將被擱置兩年。

舉例來說：在公投第16案「以核養綠」的主文，「您是否同意廢除電業法第95條第1項，即廢除『核能發電設備應於中華民國一百十四年以前，全部停止運轉』之條文」？此案一經公投通過，不但與臺灣邁向「非核家園」的理想背道而馳，隨著政治環境的變化與法律約束，核四將有機率在兩年內「重啟」。

這麼嚴肅且影響臺灣未來的公投案，能夠在衝擊評估報告不透明、不了解公投案訴求的前提下，就逕付公投嗎？英國脫歐的殷鑑不遠，一旦公投過關，縱使有70萬人近日在倫敦，集會遊行要求舉行「二度公投」，都無法改變明年3月底，英國必須重新與歐盟修改所有物品關稅與人口移動的法制，以及財團開始遷離倫敦的計畫。

另外，地方公職與公投選舉都在同一投開票所圈選，投開票所的動線設計多半呈現ㄇ字型（前門進後門出），採地方公職人員選取優先領票投票入票匭後，必須「主動」走向公投選務人員領票後投票，否則一旦離開投開票所不得重新進入。由於選務人員依法為規避有選舉舞弊之嫌，多半不能提醒公民可領公投票，種種上述的制度缺漏，都導致公民投票法賦予公民直接民主的權利，出現瑕疵。

有鑑於此，臺灣歐洲聯盟研究協會與臺灣國際研究學會，近日同贊助單位新世紀教育基金會、民報文化藝術基金會，共同舉辦「歐洲國家公投學術研討會」，以歐洲各國公投脈絡與案例為主題，進行探討並反思臺灣公投現狀。

議題除「瑞士公投世界典範」「法國公投制度之演變」「難分難合？從蘇格蘭獨立公投及英國脫歐公投談公民投票之可能及侷限」「直接民主在德國」之外，包含東歐與南歐等國公投法制的探討，無非在交換意見之餘，督促臺灣政治朝向良善治理。

台灣國際研究協會理事長施正鋒致詞時提到，公投研討會作為張維邦教授系列講座活動之一，除了要祝賀王泰銓教授80大壽，協會更特別邀請眾多學者參與發表、以及邀請台灣水資源與農業研究院董事長吳榮義擔綱主持。

同時，以「歐洲國家的公投制度」為題發表的施正鋒提醒，歐盟國家採取公投的用意，除了歷史傳統，相當程度是想透過直接民主來改善公民的政治參與，以提高政府參與歐盟的正當性。儘管經過多年的實際運作，公投制度中有些缺憾招致批評，甚至主張廢除公投，但已有學者批判、歸納利害關係，公投作為彌補間接民主的工具，仍能提高決策的正當性。

Credit: Reuters / TPG

學者Cheneval與Ferrín將這些批判歸納為6大項，包括公民無力理解公投議題、公投只適合小國寡民、利益團體的影響力較大、公投會促成表達型投票（expressive voting）及走向民粹主義（populism）、公投違反民主課責（accountability）的原則、以及會製造從眾行為（conformity）、不利少數族群權利的保障，具體分析如下：

公民能力

議者指出公投最大的缺點是公民缺乏投票所必須的資訊、或是專業能力，無法針對公投的題目做出理性的思考而投票，相對之下，代議士往往比一般老百姓見聞廣博（better informed），因此主張將決策權限縮。

Cheneval 與 Ferrín認為，議員是不是真的懂得比較多，值得商榷，畢竟，術業有專攻，更何況在現實生活，選民說不定比政治人物更瞭解需要決策的事物，總之，公投是多一道控制的機制，讓公民可以檢驗政客的決策是否私心自用。

國家大小

傳統的觀點是直接民主適用於幅員較小的地方，要是國家的人口超過相當的程度，就只好以多數決取代共識民主（consensus democracy）、比較難以維持和諧的體制，民主的品質無形中就會降低。Cheneval與Ferrín對此嗤之以鼻，因為這樣的說法與其說反對直接民主，倒不如說人口太多根本不利民主跟民主化。

代議政治雖然可以降低成本，付出的代價是放棄對代議士立法的制衡機制；事實上，美國舉辦公投最頻繁的是加州，人口4,000萬、選民2,300萬，是瑞士的10倍，而美國、德國沒有全國性公投，對於公投是否有損聯邦制國家的主權有所疑慮。

利益團體

究竟財力雄厚的利益團體，在公投是否會比一般選民發揮不成比例的影響力？Cheneval與Ferrín指出，實證研究的成果並不支持這樣的論述，事實上，美國不少地方採取直接民主，出發點就是要抑制利益團體左右議會。