「走鐘」的公投,讓國家成為只會說Yes/No的危險機器

「走鐘」的公投,讓國家成為只會說Yes/No的危險機器
Photo Credit:中央社
我們想讓你知道的是

其實,這次的公投會造成諸多亂象,最根本的原因仍然在於:公投不適合處理複雜的政策問題。因為公投對任何議題都只能用「一個是非題」來處理,在公眾討論上很容易形成一種粗暴的二分法把問題簡化(如果不是曲解),淪為挑動和利用人民的意識形態。

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文:謝長江

九合一大選過後,如果有稍微關心公投相關時事的您,不知道是否有一個感覺:「投完了還是一團亂,真是受夠了!」

本次公投不只沒有解決太多問題,更製造了不少問題。聯合國相關組織看到公投結果,居然跳出來說,人權從頭到尾都不應該拿來公投!司法院也跳出來說,公投不能違背大法官解釋的結論!接著,中選會也表示,考慮修法排除限制或剝奪基本人權的公投事項。然而,如果同志的人權不能公投,難道認為燃煤發電的空污是侵害健康權,這樣的公投也錯了嗎?那到底我們的「直接民權」可以決定什麼事情?

這篇文章只想討論一個問題,就是公投到底應該在我們的民主之中,扮演什麼角色?回答了這個問題以後,其實公投和大法官解釋到底誰該服誰,答案自然就不證自明了。公投制度的調整也必須從這個問題的答案出發,除非我們願意把公投限縮在獨立、國名、制憲等補充代議民主功能不足之處,否則把人權相關議題排除在公投之外,並不是一個好的作法。或許提案門檻、是否綁大選等程序面的限縮更值得考慮,但這些問題本文暫不處理。

為什麼人權可以公投?

事實上,關於人權不能公投的說法,我們只消反向思考,就知道其中有問題。愛爾蘭曾經在2015年舉行公投,成為全世界第一個用公投承認同性婚姻的國家,然後又在今年舉行公投,結果解禁了原先極為嚴格的墮胎法令限制。難道這時候也該跳出來說,人權不該公投?還是只有「失敗的人權公投」才是不可以呢?

事實上,不論是能源政策、人口政策、經濟政策、教育政策,大大小小的政策都可能會決定某人的命運、攸關特定族群的「人權」。當我們承認「政策公投」的時候,早已或多或少承認了對於「人權」的公投了。真正的問題一直不在於人權問題能不能公投,而是我們要不要承受公投侵犯人權的風險,以及我們的憲政體制有沒有足夠的防弊除錯機制。千萬不要以為人民不會犯錯,二次大戰的納粹和日本都是得到當時人民的充分授權。

或許您會問,如果我們對於公投設下限制,不是可以事先防堵這些風險嗎?雖然某種程度上這個說法沒錯,但是「何謂人權議題」的爭議太大,又無法避免政府機關篩選議題的「監守自盜」窘境。更重要的是,這個做法實在沒有擊中問題的核心。

為什麼公投成了麻煩製造者?

其實,這次的公投會造成諸多亂象,最根本的原因仍然在於:公投不適合處理複雜的政策問題。因為公投對任何議題都只能用「一個是非題」來處理,在公眾討論上很容易形成一種粗暴的二分法把問題簡化(如果不是曲解),淪為挑動和利用人民的意識形態。最後,人民在公投所表達的只是某種大而化之的態度,和公投提案本身往往無法對接,有時更會導致不理性的決策結果,或是空有民意但是無法對症下藥的情形。理論上,固然更為細緻的公共思辨可以解決這個問題,但是在公投的制度限制之下,這個理想幾乎是不可能的任務,否則我們又何苦發展一整套的代議民主制度?

「走鐘」的公投

拿「以核養綠」公投來說,核安、核廢料、空氣品質、缺電、電價,面對種種複雜難解的政策議題,公投提案因為只能回答一個Yes/No的問題,就算得到了答案,核能的未來仍然可以有一百種方案。公投的提案是:是否廢除電業法中的「2025非核家園條款」?「2025非核家園條款」其實是政府給自己的一個緊箍咒,公投加以廢除,法律上不過是政府的活動範圍變大而已!因此,政府可以在公投通過後第一時間表示非核家園政策不變,隨後才又拋出2035非核家園,也無改變能源政策的意向,其實都是自始可以預見的。

其實核能問題在這次公投的過程中,已經得到相對優質的討論。以這次的同志議題來說,情形顯然更糟。姑且不談那些純謾罵和假消息,光是反同提案方的提案內容,和他們本身在公投發表會上面的說法顯然相互矛盾,也混淆了「是否贊同(或反對)同性婚姻」和「是否用民法(或專法)來承認同性婚姻」這二個問題。正是因為如此,公投提案明明曾經為了符合大法官解釋而「量身修改」,結果公投通過了之後,司法院還要憂心忡忡地出來呼籲「不能違反大法官解釋」。也是因為如此,好像連國際組織也看不懂,很怕我們「突然」變成一個迫害同志人權的國家?

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Photo Credit: 台灣守護家庭

之所以公投會「走鐘」到這個程度,其實就是因為我們找了一個「公投沒法處理」的題目來公投。放眼主流法律圈,直到公投結束,「專法到底有沒有歧視」的討論突然受到了重視。如果法律人都還沒看透,民法或專法如此「技術性」的法律專業問題,交到一般人民手上,戴上政治和宗教的眼鏡去看,難道會看得清?於是,問題三兩下就被曲解,一般人被引發了「同志婚姻修法會不會破壞傳統婚姻體制」這樣的憂慮,即使大法官748號解釋的理由書明白提到「不影響不同性別二人適用婚姻章…等規定,亦未改變既有異性婚姻所建構之社會秩序」,才認為同志的婚姻自由應受保障。結果一個修法的技術問題拿去公投,突然讓台灣社會看起來有夠反同,這不是張飛和張菲一起打岳飛嗎?或許同志們毋須太沮喪?

公投造成的另一個後果,是台灣仍然要立法承認同志婚姻,但是國中小可能無法在課堂上告訴學生「什麼是同志」。乍看之下,結果很矛盾、家長很反同,不是嗎?但是相信多數家長並非不在乎,自己的孩子可能因為誤解或偏見而去霸凌同志,只是更擔心學校的師資不足以提供健全的「性教育」,更不要說「同志教育」。事實上,我們的師資培育中,性別平等教育的資源的確是嚴重不足。師資的問題、性別教育或同志教育的內容是否妥當,乃至國中和國小是否可以做一點區別?這些問題在這次的公投或許有機會做更細緻的討論,但是我們如果只是投票,就會被一個Yes/No的選項綁架,不是嗎?

如果民主是一本書,公投只是封面和書籤

因此,不是人權不能公投,而是太過複雜或技術性的政策議題,通常公投處理得不好。事實上,公投在世界各地,大多還是用來處理國家或地區的獨立、國名或制憲,這種涉及強烈認同性質、一翻兩瞪眼,事實上可能也很難用代議民主去處理的事情。關於其他大小的「眾人之事」,我們之所以要有代議政治,就因為我們很清楚知道,人多嘴雜是無法處理事情的,而公投讓全民都要參與的結果,就是可能出現粗糙武斷到不行的決策,這是公投這個機制固有的風險,也是選擇這個機制的我們所必須承擔的,不管投的是不是人權議題。

看看最老牌民主的英國吧,脫歐公投通過之後,整個政府開始因為脫歐的複雜性和政策走向自相矛盾,陷入迴圈和僵局。當議員問梅首相現在的脫歐路線到底是什麼?硬脫歐?軟脫歐?梅首相曾經只答得出三字真言:脫歐就是脫歐(Brexit is Brexit......有沒有聯想到一中各表?)。脫歐還不夠一翻兩瞪眼嗎,事實證明它還是太複雜,英國人也是被公投的Yes/No給綁架了!

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Photo Credit:Reuters/達志影像

當然也有像瑞士這種極少數大小事都付諸公投,還是能運作的國家,但是政策公投帶來的亂象顯然更為普遍。一個很簡單的道理是,如果大小事都要全民來公投決定,那還要政府和議會做什麼?公投的存在意義,正好與此相反:當我們的代議政治嚴重失靈,完全無法反映人民的心聲,身為頭家的人民只好出面管點事,這其實已經是不得已的下下策了。如果沒有大規模的宣導和集體思辨過程,公投這個結構上無法避免是粗糙的決策工具,還能繼續秀下限,變成殘暴無理的極致民粹表現。

萬幸的是,依照現行公投法,無論公投做出什麼樣的決策,二年之後相關行政或立法機關就可修正或推翻。此外,如果我們不想因為誤用公投,導致被綁架的民主做出侵害基本人權的惡果,我們還有大法官做憲法上的把關——如果大法官可以審查立法院制定的法律是否違憲,審查決策機制可能更為粗糙的公投結論,或公投結果所產生的法規,自然沒有任何懸念——這本來就是民主法治國家的日常。司法審查常常是所謂的「抗多數」,但仍然是現代民主國家的標準配備,背後的道理在於,法院既不管錢包(財政),也沒有劍(武力),如果不是就法論法、以理服人,法院的決定很快就會被其他政府部門和人民棄如敝屣。

除非我們要拋棄我們已經辛苦打造的民主法治,讓整個國家走向一個只會說Yes/No的危險機器,筆者認為公投最好還是被當成一種備而不用或盡量少用的手段,不要動不動就訴諸直接民主。適當限縮直接民主不代表限縮人民的權利(力),因為公投不但不能取代上街頭,更不可能取代行政院、立法院和大法官。真正的問題在於,如何形成一個能做合理決策的民主機制,和能夠維護基本人權的法治社會。

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責任編輯:潘柏翰
核稿編輯:翁世航