談Uber的合法性爭議,與我國小客車公路運輸制度之反思

談Uber的合法性爭議,與我國小客車公路運輸制度之反思
Photo Credit: AP/達志影像
我們想讓你知道的是

現在的法制度還停留在數十年前;其實只要調整好保險、車輛與駕照機制,這樣的平台有助於擴大車輛的數目、減少盲目的車輛使用,同時可以兼顧乘客的安全。

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文:王耀誠(台大法律系畢業,目前就讀政治大學商學院碩士班)

最近Uber的爭議風風雨雨,Uber車輛驟減、加乘計費也一直提高,但沒看到多少人來具體分析Uber的法律面;故筆者試撰此文希望盡可能釐清所有與Uber相關的法規爭議,並期望這社會可以藉此次Uber帶來改變的機會,一起重新思考「過去數十年以計程車為主」的小型車公路運輸制度中諸多有待改善之處。

如果你覺得計程車好像確實有些未臻完美之處,那麼可以花點時間,耐心把這篇看完,相信你各方面的疑惑都會有一點解答、一點新的想法;如果我有研究不周的地方,也歡迎各界指正,我會儘速修改。

我目前的結論是:「現在的法制度還停留在數十年前;其實只要調整好保險、車輛與駕照機制,這樣的平台有助於擴大車輛的數目、減少盲目的車輛使用,同時可以兼顧乘客的安全。」

此外,計程車隨招隨停的功能絕對不會也不該被遺棄,畢竟我們的爺爺奶奶,他們怎麼用App?我們自己手機沒電,怎麼搭Uber配合的車輛?所以我希望兩者的比例取得一個平衡,讓我有時間慢慢搭一般車,我急的時候有計程車可以救我命。總歸而言,我樂見整個法律制度的修正,人們可以自由轉業或兼職於計程車、一般車或其他行業,不再被一台車輛所綁架。

在進入所有討論前,筆者開門見山的認為:「Uber不是租車公司!」

經過分析後,我認為Uber的定位確實應該是「司機與乘客間的獨立電子第三方平台」而非「單一業種的車行」,其目標應是連繫各種交通工具運輸服務的提供者與需求者。在其他國家,這些提供者不只自用車、租賃車,甚至包括計程車、搬家貨車、直升機、腳踏車快遞等等;而需求者是希望被運輸的人民。Uber希望扮演雙方之間的第三方平台,並做到不偏坦司機(及其車行)或乘客,以及協助資訊流與金流上有效率的整合。

然而目前台灣許多人(包括交通部)會一直認為Uber是一種租賃車,而希望其以租賃車行登記,應該是在思維上尚未能接受在運輸服務產業中,像購物產業有Yahoo拍賣這樣的「平台」存在所致。

筆者認為Uber僅是一個「司機與乘客間的獨立電子第三方平台」,但它的出現,似乎在公路運輸相關的三件事情作出了「挑戰(或者說說反思)」:

  1. 租賃車的定位-「租車附司機」與展望
  2. 司機與乘客間的獨立電子第三方平台
  3. 私人小客車可否「共乘」並「收費」

第一件事情應該是因為我國法規的歷史脈絡所致,交通部實宜正視租賃車與計程車的本質上差異,繼而肯定租賃車載客之合法性確實存在;第二件事情似因交通部忽略了「司機與乘客間的獨立電子第三方平台」存在的空間所致,實也應同購物平台肯認其合法性;而最後一件事情,直接挑戰了我國駕照、職照、牌照與各種行政、刑事、稅務法規上的設計結構,但在回歸檢視運輸服務中各關係人的權利與義務後,筆者認為並非不存在修法之空間。

以上三件事情彼此獨立,例如,如果租賃車仍非預約制的租車附司機不可,也不影響被合法後Uber以平台之姿服務其他運輸工具的可能性;又如果Uber最終無法被認定為平台,也未必影響小客車可否載客的可能性;最後,私人小客車是否可以載運旅客,雖可能改變租賃車的存在空間,但也未必影響第三方平台角色出現的可能性。筆者認為,Uber帶來的諸多反思實需要更多的了解與討論,方是國民與業者之福。

1. 租賃車的定位-「租車附司機」與展望

不論Uber是否存在,都不會改變計程車與租賃車既已存在台灣公路法制度的事實,兩者最大的差異在於:「都在開車,但計程車可以隨招隨停、一定要跳錶計費 [1]。租賃車不能隨招隨停、可以約定價碼。」所有的規定差異也都源於「隨招隨停」這個模式。

從我國公路法第34條規定:「四、計程車客運業:在核定區域內,以小客車出租載客為營業者。五、小客車租賃業:以小客車或小客貨兩用車租與他人自行使用為營業者。」看來,過去立法者在設計我國公路運輸制度時,原是要將計程車作為司機「載運旅客」的唯一小客車車種;而租賃車僅是為已有駕駛能力人提供「車輛」;兩者為截然二分之行業。

然而此二分設計實不近人情,畢竟當「沒有駕駛能力」卻有「使用車輛數小時或數天」的需求者(例如汽車旅遊、婚禮、超跑展覽等),要任由一台黃色的計程車,在前述場合上不斷跳錶計費數小時或數天,實在難以想像。

因此在汽車運輸業管理規則第100條第1項第2款就有規定:「經營小客車租賃業租車人如須僱用駕駛人者,應由出租人負責代僱持有小型車職業駕駛執照者駕駛。」白話的說,就是允許了「租車附司機」的情況。也因為此項規定,原先我國立法者設計以「計程車載運乘客、以租賃車提供車輛」的設計,實際上已轉變為「計程車載運乘客、租賃客可載運乘客或僅提供車輛」的設計。

既然租賃車也可載運乘客,那麼兩者在載運乘客上的關鍵差異為何?經筆者比較雙方規定後,認為各項差異應該與「計程車可以隨招隨停」的特色緊密相關,更直接導致了「計程車是線狀,乘客在攔到車輛以前也無法得知司機為何人;反觀租賃車是點對點、預先知道車輛與司機的服務」的運作模式。

租賃車與計程車在規範上相同及相異處,筆者羅列數點如下:

(一)計程車必須刷黃,以利乘客辨識何者為可欄乘的車輛;其他車輛改裝像計程車必須受罰,是為避免乘客誤以為該車輛為計程車而搭乘。反觀租賃車事先就能知悉司機與車輛為何,因此無需再就車身為刷色,僅認司機面貌與車牌號碼即足。

(二)計程車收費必須按計費器統一收費,因乘客無法事前知悉何車將停下,若未統一價格,不但乘客可能在每次搭乘前都必須詢問收費方式、更可能在搭乘後才發現收費方式認知不同而產生爭端、或甚至車都停下了不好意思不上車,等到上車後才發現貴得嚇人的情形 [1]。

反觀租賃車事前即能得知價格收費方式,乘客更無需直接面對司機及車輛抵達的壓力,因此其價格在租賃車業者與乘客間較有彈性,原則上按私法自治處理即可;但似為了避免可能的暴利行為,而於汽車運輸業管理規則第102條中規定,該租車費用不得高於由業者公會擬訂,報請該管公路主管機關核定後之費率。

(三)對於租賃車特別要求事備置「公司開立之出租單、發票及備置出租記錄簿 [2]」文件,似與過去認為租賃業必然是先洽簽契約,再取車輛有關,因此要求租賃業者提供相關文件供乘客備存,以利之後取車及與司機接觸不會產生爭議。

(四)不論計程車或租賃車的司機,其都須持有小型車職業駕照,因此在司機的能力上並非兩者區分之重點。

(五)執業登記證上,計程車按汽車運輸業管理規則第91條第1項第7款:「不得將車輛交予無有效職業駕駛執照及計程車駕駛人執業登記證之駕駛人駕駛」;相較租業業按同規則第100條第1項第2款:「經營小客車租賃業租車人如須僱用駕駛人者,應由出租人負責代僱持有小型車職業駕駛執照者駕駛」,比較後便會發現,計程車才有所謂執業登記證的要求,而執業登記證是要向「警察機關」申請。

而相較職業駕照就是多了「無道路交通管理處罰條例第37條(新申請者適用第1項其他縣市轉入者適用第2、3項)情事之一者。」這項要求的具體規定其實就是「不得有殺人、搶劫、防礙性自主等等重大犯罪或毀壞運輸工具或設備而致生交通往來危險 [3]」的要求,按其規定內容與申請對像為「警察機關」,即可了解到他應該是為保護使用這種為不特定乘客提供服務、在搭乘過程中也無相關趟次記錄的行業,所設下的規定;反觀租賃車既已有相關趟次記錄,而無此等要求。

(六)車輛的規格及定期檢驗上,目前計程車規定須為四門轎車,租賃車則無此種限制。筆者並不清楚此規定之差別原因,但或許仍與計程車為不特定人提供服務有關,若未儘可能統一規格,可能使得乘客不易區辨或攔下車輛後才發現未能乘坐預設之人數;反觀租賃車既預先知悉一特定車輛,則無難以辨別或使用目的不達之情形。而在定期檢驗的規定上,除非是租期一年以上的自用租賃車,否則不論計程車或租賃車均為「未滿5年者每年檢驗1次;5年以上每年檢驗2次」,就短期載客而言,實無差別。

由上述幾點異同看來,除了租賃業特別要求事先備置三項文件的要求外,規範上的差異確實都與「計程車可以隨招隨停,為不特定人服務」的特性有關。筆者也認為在駕駛載客上無甚差異的情況下,該特性更應作為租賃車與計程車間唯一差別待遇之理由,而不宜再有其他限制。

此外,「事先備置三項文件」的規定,正是目前唯一綁住租賃車與Uber合作的限制。筆者認為該規定之存在有其時代背景,但在資訊快速傳遞的年代,難道這種紙本要求沒有任何隨著資訊科技進步的空間?因此筆者主張,該規定應回歸前述三件文件可能之規範目的重新調整:

1、「出租單」的目的在於確定所租車輛為何、所附駕駛為誰,既然如此,若能使乘客確知前述資料並提供查詢之方法,且該資料不會被租賃業者所任意變更或毀棄,則應可由該方法取代出租單。

2、「發票」,目的在於收稅,既然目前電子商城的賣家,可以在買賣契約作成後才提供發票,當資訊交換快速,訂立契到車輛抵達約的時間縮短,要求必須事先備置發票實無道理,反而是國稅局應事後盡其職責確認是否有漏開發票之嫌。

3、「出租紀錄簿」譬如帳冊,為私文書,其功能可能為查稅或供乘客釐清特定趟次之,這種紙本文件的要求根本早已不符時宜,在數位時代,相關資料若能存於特定之伺服器或硬碟,供相關人員調閱則應已滿足立法之目的。

綜上所述,筆者認為均可載客的租賃車與計程車間的差別規定,應回歸單一理由-「計程車是為不特定人服務,租賃車則是為特定人服務」,而為不同之權利義務要求。

目前「事先備置三項文件」的規定,正是隨著時代演進、資訊科技進步後有待改善之地方,因為我國立法者當時制訂相關法律時,或因科技之限制而未能想見「臨時性的需求不代表短期的使用,預約制的需求也不代表長期的使用。」而在規範上將兩者混為一談。

其實,這規定不符需求的現象早已出現,否則,風景區、機場的計程車司機為何要冒違法的風險預先約定車資?台灣大車隊為何要透過55688專線事前預約叫車?既然計程車都可以因應時代往預約制靠攏,為何租賃車不能也順應時代往即時制靠攏呢?

若有擔心租賃車向即時制靠攏,而性質漸與計程車接近、單純記錄不足收效而也應注意其犯罪背景,以保障乘客安全,實宜透過修法而解決。順帶一提,Uber要求配合的司機繳納之文件中包括同為警察機關核發的良民證,意思是該司機「除了免刑等事由外,無任何刑事責任記錄」,此要求遠大於對計程車業的執業登記證要求;舉例而言,有酒駕而涉犯刑法第185-3條記錄的司機還是可以開計程車,但已經不能作為Uber的配合司機。

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2. 司機與乘客間的獨立電子第三方平台

Uber究竟是一間未登記的租賃車行或是一個電子第三方平台引發諸多爭議,而筆者分析後認為,Uber的定位確實是「司機與乘客間的獨立電子第三方平台」,其目標應是聯繫「各種交通工具」運輸服務的提供者與需求者;在其他國家,這些提供者不只自用車、租賃車,甚至包括計程車、搬家貨車、直升機、腳踏車快遞等等,而需求者是希望被運輸的人民,而Uber扮演的是雙方之間的平台,不偏坦司機(及其車行)或乘客,協助資訊流與金流上有效率的整合。

以下筆者就Uber所提供之服務分為兩部分分析:資訊流上,作運輸服務供給者與需求者資訊之媒合。金流上,將乘客信用卡支付之費用,扣除一定費用後,依一定週期撥款予司機。

  • 資訊流

筆者先試舉計程車業為例,使讀者了解「客運業」與「客運服務業」的差別:「計程車客運業」為實際進行旅客運輸服務的業者,在我國法規下即是俗稱的「車行」(雖尚有個人車行及運輸服務社等類型,筆者不再深究),適用的法規在汽車運輸業管理規則第91條以下;而因計程車業界月付費用靠行等行為,使得計程車客運業與司機間的僱傭關係是否存在常有爭議,但在司機肇事或造成他人損害後,計僱傭關係其責任在過去司法判決上有認為應和司機連帶負責者︒

反觀另一方面「計程車客運服務 業」並不是實際進行旅客運輸服務的業者,其是提供司機「運輸以 外相關活動」上之協助,例如代辦車輛牌照之請領與換發、汽車責任保險之投保等業務,其中包括「派遣業務」,即我們熟悉的台灣大⾞車隊進行的業務,適用的法規是計程車客運服務業申請核准經營辦法;兩者在業務上與責任上顯有不同,不可不察︒

既然Uber進行的是司機與乘客間的媒合工作,其性質應較接近「派遣業務的運輸服務業者」,但要判斷Uber究竟是「派遣服務」的客運服務業者,還是我國法規未有規定的第三方平台,實可透過我國民法上契約成立的相關規定與派遣業務的定義-參考計程車客運服務業申請核准經營辦法第2條的定義 [4]。若「接受消費者提出之乘⾞車需求後,指派一輛⾞車輛前往載運消費者」,則Uber應屬「從事派遣業務的運輸業者」;若運送契約係由乘客直接向司機為「要約」、經司機直接向乘客「承諾」後,直接成⽴立於司機與乘客之間,則Uber則應僅屬第三方平台︒

接著,筆者即依此標準判斷Uber的性質,在Uber的App設計中,使用該軟體的乘客在意的是「尊榮或是菁英優步等級的車款」,反而不在意具體的司機及車輛;同樣地,每一個司機在意的是「乘客的所在位置」,也不在意具體乘客為誰。故雖然乘客發出「確定叫車」的要約時,系統看似持續廣播而未具體針對特定一位司機,此時司機也無法得知是誰叫車。

但在Uber的制度下,不但每一個乘客與司機的所在位置,透過手機的定位功能都應該是可以確實得知的,並且該「要約」實際上是透過Uber系統傳送給唯一一位最接近的司機,因此該要約實際仍應該是單一的確定要約。若司機按下具「確定接案」功能鍵的下一瞬間,雙方都將互相可見對方完整的資料,進入司機前往中的模式,顯然已經作成運送契約,因此司機按下功能鍵的時候,實屬直接對乘客發出的「要約」做出「承諾」,雙方意思表示合致,契約成立。

反之,若司機不按下該鍵,則未對該要約作出承諾,乘客端只要持續進行廣播,實則會再發出一次要約給第二接近的司機,直到乘客自行停止廣播,或一輪的廣播期間屆至。若乘客在最初試圖透過Uber叫車時,週邊並無車輛,則畫面上會直接顯示「現在無車輛」,因為沒有對象,乘客根本無法提出要約。

綜前所述,乘客並不是先對於Uber提出有運送契約的需求,再由Uber去找車輛,派予該乘客;反而是乘客透過Uber的系統針對一位在一定範圍內、距離自己最近的司機直接提出要約。而我們也看到司機形同作出承諾的按鍵行為,也直接決定了是否成立一個運送契約,而在這過程中,Uber則僅在資訊流上扮演傳遞的角色。故筆者認為運送契約是直接存在乘客與司機之間,Uber實屬一第三方平台,而不是從事派遣業務的運輸業者。

反觀計程車業的派遣業務,例如55688專線,其確實如計程車客運服務業申請核准經營辦法第2條所規定的,是接受消費者的需求後,找到可以接下該案的司機,再回覆將派遣車輛予消費者。兩者差異,不可不察。

  • 金流

Uber在註冊時要綁定一張信用卡,並在日後搭乘完成、車資計算完畢時自動刷卡付款;筆者認為Uber進行的工作應極為類似Yahoo奇摩輕鬆付的信用卡收款方式 [5]。與一般轉帳不同,其應該是先由Uber配合的銀行收款待完成結算後,再依一定週期撥款給司機;撥款前會先扣除Uber向司機提供服務而約定收取的費用。按其性質,同Yahoo奇摩輕鬆付應屬第三方支付平台 [6];附帶一提,其是有消費才付款,而非我國尚有爭議而未開放的「非金融機構第三方支付儲值型」。

經過前面的分析,筆者認為Uber確實創建了司機與乘客間的獨立電子第三方平台。或許有人說現在台灣大車隊或大都會車隊不是早就有電話、APP叫車的服務,Uber怎麼會是創建呢?筆者認為,關鍵性的區別再於兩者:(一)使供給者與需求者直接溝通的平台,還是尚需經過一中央交換機構轉的派遣業者;(二)該資訊處理者是不是服務供應者與服務需求者外的「獨立第三人」。

目前的台灣大車隊或大都會車隊都是車隊自己兼營「派遣業務」進行資訊流的處理,但科技日新月異,將資訊流或金流服務外包給獨立第三人已非難事並有其好處。舉例而言,Yahoo奇摩拍賣就是這樣的「獨立第三人」,專門處理貨物提供者與貨物需求者間的資訊並涉及部分的金流。而Uber與Yahoo拍賣的區別僅在於Uber為「服務」牽線、其他平台為「貨物」牽線而已。如果貨物的平台可以正當光明的用「平台身分」合法營業,何以Uber卻不行?

可惜的是或因「車行」制度的歷史因素,目前交通部一直欠缺這種處理資訊流與金流的「獨立第三人」思維,而再再提醒民眾台灣大車隊或和運租車已經有相同的服務了、甚至要求Uber以「合法的租賃車行」為登記,此說法筆者實難茍同。

如果因為服務的性質讓讀者較難想像,我們就舉貨物平台為例:此說法就像是我國主管機管死命堅持過去台灣自豪數十年但目前漸漸衰退的「外貿公司」模式,無法接受「平台」的概念,非要阿里巴巴這樣的資訊業者涉入交易的過程,登記成一個接受買家需求後尋找廠商的外貿公司,或甚至直接登記成製造商,否則它就是非法營業,這真的合理嗎?

「獨立的第三方電子平台化」是讓資訊處理可以更為快速、平衡供應方與需求方的權利義務關係相當好的方式。況且,筆者認為限定業種的「車行」或「派遣業者」模式尚對運輸服務的整合造成障礙。

舉例而言,目前Uber僅為兩種車種提供資訊流與金流的處理,若之後擴張更為計程車、貨車或各種運輸工具的供應方與需求方提供服務,是不是又要他繼續登記成計程車行、貨車行?那到最後Uber到底是什麼東西,我國根本也沒有綜合運輸車行這種制度。此外,如果租賃車司機本身已受雇於租賃車行,那要Uber登記成租賃車行,是要原本的司機一事二主不成?

因此,筆者認為,Uber並非沒有成為平台的空間,反而可能是交通部未正確認識其應有的法律地位;縱然Uber以電子平台提供者的身分,但因其業務涉及交通工具的媒合,實宜透過交通部與相關機關共同制訂專法規範,而不是要將其塞入格格不入的舊體制中。最重要的是,我國根本沒有禁止經營運輸服務的電子平台吧?

如果讀者可以略為接受在運輸服務上有「獨立的第三方電子平台」的想像,筆者進一步討論平台在發生財產或人身損害時的責任。筆者發現目前網路上有論者認為,Uber把駕駛這件其實邊際價值最低,但是責任與風險卻最高的活動,讓司機們來賺,並且也讓他們來承擔,然後自己賺取邊際價值最高的部分;或是說「將網路平台中立性主義無限上綱,而閃躲實際營運責任」等。

但這種說法可能是肇因於我國車隊兼營派遣業務之現象,而混淆了「司機或車行依契約對消費者負有『計程車客運業』的運送義務」與「資訊處理者依契約對司機與消費者負有的『計程車客運服務業』資訊處理與相關義務」。

怎麼說呢,我們估且先了解現有的計程車業中,關於經營「派遣業務」業者所負有義務,筆者認為除「派遣業務」外,以計程車客運服務業申請核准經營辦法中兩規定為最重要:依第17條 [7],其有維持品質、提供專業訓練、確認司機已投保旅客險與解決消費爭議的義務;依第18條,其尚有有記錄、處理申訴、留存記錄供查驗 [8] 的義務。而如果派遣業者未切實履行約定義務,因而致委託人遭受損害時,應依第22條負賠償責任。

從這裡我們就可以看到,目前「經營派遣業務」的計程車業同樣並不對於司機因運送不當所造成的肇事責任負責,而是對於「事前審核、品質維護、事後記錄調取與解決消費爭議」而負責,所以所謂「把責任與風險最高的活動讓司機承擔,自己賺取邊際價值最高的部分,所以Uber在迴避相關責任」的說法已不攻自破。

接著我們再來討論Uber是否未盡其營運責任。與派遣業務類似,平台也因處理資訊流而應負有相關義務,縱以計程車客運服務業申請核准經營辦法的規定來看,Uber也不過與「叫車電話與申訴電話,應顯示於車內前座椅背明顯處」等規定不符。但該不符本與其專以App進行叫車有關,既使用者接觸Uber已以智慧型手機的App為單一管道,不透過電話亦屬合理之事。

再者,就確認旅客責任保險上,Uber其車輛均有旅客保險,但未設定一定額度 [9]。然與此平台配合車輛之風險是否與計程車相同,實有待進一步確認其額度,而不該只拿著舊有之法規、為了一年沒多少錢的保險費就抹殺其平台的存在價值。

除此之外,第三方電子平台提供者,往往被課予的義務是如何有效控管平台使用者的違法行為,以在Uber所提供的服務為例,就是司機、車輛與乘客任一方的違法行為。目前Uber審核司機的規定、司機與乘客間的評分與回報機制筆者不再贅述,但總體而言,實在難以認為Uber連「服務上」評分持續不佳的司機與乘客都會停權、提供相關記錄協助司機與乘客間處理服務糾紛下,其在控管上有怠惰之情事。

面對募資平台,美國通過了JOB法(Jumpstart Our Business Startups Act)讓募資平台合法化;面對網路購物平台,我國經濟部頒布「零售業等網路交易定型化契約應記載及不得記載事項」等規定,進一步細緻化監督的方式。那麼面對一個運輸服務的平台,為何我們不能正確的認識、正面的看待、正確的監督?反而在認識不清、規範未明的情況下,動輒恐嚇該平台是非法的?可怕的是,我國真的有何項法規禁止經營運輸服務的電子平台嗎?

我國公路法第34條列舉了「可提供運輸服務」的汽車運輸業者,並在第56條,正面規定若經營計程車客運服務業者要依循之規定,但是對於其他「計程車客運服務業」以外車種或非派遣式的支援服務,並未有排除性的規定,意謂我國目前法律並未禁止平台的經營,所以相關業界人士、消費者團體與交通部實宜共同制訂專法或修改法規後,再論Uber是否不得經營平台,或更適當︒

Photo Credit: Reuters/達志影像
3. 私人小客車可否「共乘」並「收費」

筆者認為現在的法制度還停留在數十年前;其實只要調整好保險、車輛與駕照機制,私人小客車與平台的結合,有助於減少盲目的車輛使用,並可以兼顧乘客的安全。」30年來科技的改變,應當讓我們重新思考城市運輸的設計。

隨著Uber出現,爭議最大的第三件事情,就是私人小客車可否「共乘」並「收費」。這點實則觸及了非常深層的稅法、公路法、甚至是行政法與刑法上我國對於「業務」的認定。希望讀者在繼續閱讀前,試著思考一個問題:「您的父親、一位計程車司機、一位租賃車司機、一位陌生人在用小客車載你時,到底有什麼差別?」而該差別,才應該是作不同規範的立基,而不是單純聽著筆者、Uber、交通部、部落客還是某某商業評論告訴你的「合法與非法」、「可以與不可以」。

因此以下,筆者試著就小型車「運輸乘客」這個行為上的各個面向作討論,希望可以讓各位重新思考:我國的體制,真的能夠促進乘客、司機與社會的共同福祉嗎?

(一)駕駛能力與駕照

小客車有趣的是在於,其不僅可以作為私家用途、更可能作為營業使用,因此我國法規上有一般駕照與職業駕照兩種。然而,這看似合理的區分真的有其實益嗎?有論者認為,沒有職業駕照代表其不具備足夠的駕駛能力,所以不能載客;但細細回想,如果這樣的論理成立,似乎我們在搭乘僅持有一般駕照的父母親所駕駛車輛時就該戰戰兢兢、隨時準備出車禍。如果覺得這樣的擔心有些荒唐,那麼我們就該回頭想想,到底差在哪裡。

首先, 我國一般駕照與職業駕照的差別在於以下三點:1. 職業駕照需取得一般駕照三個月後方得考取;2. 職業駕照考取時尚須再進行一次路考與筆試;3. 持職業駕照未來每三年須更新,並不要求再進行路考,而主要是在要求駕駛提供「體檢證明」。

筆者接著就此三點分析。前兩點似為確保職業駕駛的駕駛能力,然而仔細比較一般駕照與職業駕照的考試項目發現,一般駕照有分手排車與自排車駕照,而職業駕照則必須以手排車考試,若以持手牌車一般駕照與職業駕照的考驗作比較,實則僅多「機械常識」的筆試與「曲線進退、曲巷調頭」的路考而已,兩項考試的難易差別並不大,筆者不禁懷疑難道我國立法者認為一般駕照的駕駛就不會需要處理曲線進退、曲巷或是基本的機械問題嗎?

另外,兩次考試最短間隔僅有3個月,在考試科目上又未針對「道路實際駕駛或大量旅客的載運」有相關考核,難道我國立法者設立這樣子的間隔,只是突顯有一般駕照的人其實不一定在道路上有安全的駕駛能力;只是司機重新到無干擾的監理場地重新跑一次,也不檢核其在路面駕駛的能力,是否意謂這一張職業駕照,其實只是一種看似作了審核,其實是在玩假的、對於乘客而言根本沒增加多少保障?

筆者正是認為而這種玩假的制度,直接導致了我們感受到職業駕駛不一定比較會開車、不一定比較會載客的現象。

另外有人認為以駕駛為業的人,可能因長期駕駛而疲勞,造成乘客處於危險之中,然而筆者認為,一個人疲勞與否跟他是否以駕駛為業根本無關,開了一整天會、打了一整天工的人也會疲勞,其駕駛也會有危險;況且,就算認為有所區別,我們從一般駕照或職業駕照的取得上,也沒有看到什麼「連續駕駛五小時測試」之類的規定來檢驗長期開車的心理或生理狀態,此種說法實無理由。

因此,筆者認為有無職業駕照與乘客是否安全,實無必然的關聯性;後座究竟是熟人、陌生人也區別的情況下,實不應是作為「持小型車駕照不能載客」的正當理由,而非沒有修法的空間。

第三點,職業駕照更新時的體檢證明等要求,似為確保職業司機的駕駛生理狀態的適駕性;卻反而突顯了一般駕照更新時的便宜行事。我國不僅過去僅以紙本作業,更自102年7月1日起甚至「簡化」這個無意義的作業,在其領有之駕駛執照有效期間屆滿後,仍屬有效可繼續持用 [10],意謂目前一般駕駛在考取後,就算已經忘記如何開車、不敢開車了、生理上已不適駕駛了,哪天他想開就是可以繼續開車的。

而職業駕駛在考取後,只要不斷提交體檢報告,就算沒有持續駕駛、就算他已經越來越不遵守交通規則(超速、闖紅燈、任意變換車道已成習慣),哪天他想開營業車就是可以繼續開?是的,因為我國一般駕照的更新制度也是在玩假的。但仔細想想,每天開車上下班的父母親,對用路人、對乘客的威脅真的會少於一個月只接十趟婚禮包車的「職業」租賃車司機嗎?而「職業」計程車司機,開車真的比我們的父母親安全嗎?

筆者認為,我國一般駕照與職業駕照制度,突顯的是主管機關的「便宜行事」只作了相當低度的事前審核、與對部分職業司機的事中健康審核。破釜沉舟之計或許是,回歸「足夠駕駛經驗的累積」上作單一的檢驗、不要用過於簡單的檢驗濫發駕照。其實透過長期、涉及實際路面駕駛、設計載客時身心理的檢驗,經過嚴格檢驗駕駛能力才核發的駕照,以及一體適用的實質的駕照更新制度-要重新道路駕駛、要檢附體檢證明,或透過持續與醫療記錄連線,才能真正解決這種問題。

最後能取得小客車駕照的駕駛人,就是能夠在實際路面駕駛、就能夠在車上有乘客的情況下從容駕駛的司機;既然我們無法在日後確定這個人是不是會載人,那麼就不該開方便之門先讓人上路,反而應讓「小客車駕照」作為「駕駛有載客功能的小客車駕駛」應通過的「唯一檢驗」。

從反面看來,要達成前述功能不僅需要耗費大量公部門的成本,對於駕照持有人亦會增加相當大的負擔。但筆者認為,駕照有別於護照或身份證明-只是作為國內跟國外證明自己國民資格的文件,不會增加人與人間互動的風險。駕照的核發意謂允許駕駛於公路,實際上會增加車與車間、車與人、車與馬路週圍財產間可能之風險,而不宜只像身份證明作文件上之更新、甚至像身份證取得後在改版前持續性的有效。

反而應謹慎的正視「駕照」的意義:確保「每一位」駕照持有人只要上路,就有駕駛能力、就能安全載客、就有適宜的身心狀況;只要不適駕駛,就不核發駕照、就不准許更新駕照,而不許其繼續駕駛。而不是像現在的制度,用差異不大的一般駕照或職業駕照作區分之規定。這會是個大工程,但若能完成,實則對我國的道路交通安全可有長遠的實際改善。

具體而言,對於公部門的成本或駕照持有人的負擔,其實也可以因應駕駛能力之特性作平衡的設計。舉例而言,駕駛是經驗的累積、但會受到年紀及生理健康的影響,所以我們可以原則上,訂定像第一次兩年、第二次三年、第三次以後五年等漸漸加長的更新日期,並配合在駕駛上較高年齡層的表現,像在五十或六十以後又漸漸縮短更新日期。同時可考慮與醫療資訊連線,在有特殊疾病或傷害發生後,要求一定的時間內檢附仍有適宜駕駛能力的「體檢證明」以維持其駕照的效力。

說到這,筆者認為,我國的「一般與職業駕照」制度反而突顯了很多便宜行事,而未能真正保障安全,只要我們無法避免小客車載人,家人與乘客都是一個自然人的生命,那麼在源頭上用單一嚴格駕照核發與更新制度管制,確保駕駛有足夠的駕駛能力、載客能力與身心狀況,才是破釜沉舟之計。

而不是用我國玩假的二分制度,限制載運旅客還是載乘客;陷於以民事上有無對價作合非法載客的認定,甚至在「營業」的判斷上存在模糊地帶,一次性服務、無償接送、純粹補貼油錢的情況,到底是乘客還是旅客難以區分之田地。而有整體制度調整與修法的空間。

最後,縱然仍要維持職業駕照的制度,尚有一處實值討論之處,既一般駕照有限駕自排車制度,營業車有手排與自排之分,何以在考領職業駕照非得以手排車考試?而不仿一般駕照為限駕自排車之職業駕照?因手排車對於只會開自排車的駕駛而言,仍需進一步學習,實則可能需多報一期駕訓班,花費時間勞力費用。況且,以筆者自身為例,縱然考取手排車駕照,若該駕駛未來可使用之車輛為自排車而無機會練習,要再開手排車實無甚把握,持該駕照反而可能平添風險。

此種限制限制之移除究會對乘客之生命安全造成何種影響也實不甚清楚。若是為貨車、大客車或大貨車多為手排車,而必須一律要求手排職業駕照鋪路,實可要求自排職業駕照補考手排考試並經同樣時間後,再予考取即可。因此,若能放寬在小型車職業駕照的手排車限制,而可給予「確實具有安全駕駛能力的自排車駕駛」應有之驗證,使其得以「合法營業」而不造成過份限制。

這樣也較能符合筆者認為的「形式證照與實質能力相符」期待,而不是因為大筆的駕訓班報考費用、需要投入的時間或用不到的手排車限制,而導致具有足夠駕駛能力者卻不能以運輸為營業。

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(二)車輛安全、保險與牌照

而目前一般車輛為自用車牌,租賃車與計程車則為營業車牌,均被要求投保汽車強制責任險,而未以車營業的自用車可投保乘客險、而以車營業的營業車牌才能投保旅客險;若有對價關係,其屬旅客之範圍,若不是以營業車牌載客則保險公司並不會賠償。

然而最值得注意的是,我國的法規均未強制自用車或營業車投保乘客險或旅客險,因此有論者認為,搭乘計程車或租賃車一定較自用車有保障的說法,並非必然成立;若未保旅客險的計程車與租賃車,相對自用車乘客所受的風險實無不同。在法規未強制規定下逕依「自用車牌對乘客較無保障,故不能載客」也實非堅實之理由,而有修法之空間。如果我國無法在現實上封閉小客車後座不載乘客,則不要求投保乘客險或旅客險是否並不適當,而有按其載客情形投保乘客或旅客保險之空間呢?

目前在運輸保險上,乘客險與旅客險截然二分的關係,是否並無修改之空間呢?Uber的出現,提醒了我們一件事情:載運乘客並非沒有part-time之可能性。今天一週僅花一天載運乘客的司機,其風險或許較私家車高、或許較營業車低,這可能是一個過渡而非二分的情況,如果保險公司進一步細緻化其產品,回歸風險高低之差別,願意依照載客之天數,而核定不同程度之保費、負擔保險責任、也不再以自用車或營業車為核保與否的認定,是否就「有無保險上」,私家車也未然對於乘客沒有保障呢?

所以有趣的是,這樣的有無保障,實際上竟是繫諸私部門的保險公司願不願意承擔風險,而非公部門的法律上之規定,因此突顯了所謂自用車與營業車在乘客的保障有別的因果關係,並非那麼絕對相關。

再者,營業車有較自用車短的定期檢驗期,似是因為立法者預期營業車頻繁使用車輛,可能造成較快的耗損,而宜設有較短的檢驗期以確保安全。然而,此也非沒有修正之空間,畢竟車輛的安全性關於兩件事:一是因為隨著里程數增加所造成零件反覆使用的人為耗損,二是車體材料隨著時間累積造成材料氧化等的自然耗損。

營業車輛與自用車輛差異較大的應當是人為的耗損而非自然耗損,最相關的參考數值應是里程數而非年份,但或許因立法者當時科技資訊的不便以及公部門資源之限制,而針對營業車課予較短的定期檢驗期而已。但就算是自用車也可能因為每天長途的駕駛而累積大量人為耗損,造成自身、乘客與用路人的危險。

所以筆者認為,真要確保車輛安全,實則可對所有小客車的里程數與年份同時規定,每累計一定里程數「或」達一定年份時,必須至監理處或監理車輛代檢廠檢驗。而其中之關鍵在於,如何取得里程數之數據?

在目前的制度下,可設計「代確定里程數業務」供保養廠或代檢廠辦理,並設計里程與年份整合的系統,輔以設計較短的定期檢驗期,避免三年的定期檢驗期造成里程數之難以追蹤;而有經「代確定里程數業務」確認里程數的車輛,未超過規定里程數下可延長其定期檢驗期至目前規定的五年,不論其是否為營業車。此種方式應較目前制度能實際確保每一車輛的安全。

回歸現行體制下未改變下,若自用車可以轉為租賃車,則其可以投保旅客險並適用較短的定期檢驗期,似乎可以解決問題,然而關鍵性的限制仍是「車行制度」,計程車可以個人或靠行,租賃車則必須靠行,意謂自用車無法以個人方式轉為租賃車作營業使用,而必須持續額外支付靠行費用予租賃車行。

此或與前提過的租賃車業原先設計是單以「出租車輛」為業相關,但或許辨明「提供車輛」與「租賃車載客」之業務,允許單以租賃車載客為業的個人,可以如計程車轉為個人使用,也許才是不對營業過份限制、滿足不同的車輛使用需求並同時保障乘客之方式。

(三)執業登記證

誠如前述,筆者認為執業登記證實為保障使用計程車的安全,原租賃車似因有趟次記錄而無此等要求,所以若自用車有趟次記錄似也無須此要求,在現行的法規要求下,其應非必要載客與否之關鍵。縱認為此要求實有統一之必要或提高至良民證之要求,均可修正相關法律,使得若有載客行為之車輛均必須有相關之證明,原先之立法目的就應該已經獲得滿足。

(四)駕照與「過失」、「業務」的關係

目前實務上緊扣著行政法上的職業駕照,在執行業務時負擔如刑法上加重的「業務」責任,但誠如我們於第(一)點提過,在一般駕照與職業駕照取得差異不大的情況下,似乎使得駕駛負擔相對重的責任。想想今天拿一般駕照與明天拿職業駕照開車的人,同樣是撞到人的責任卻遠遠不同,這一天的差距卻直接導致「過失傷害」與「業務過失傷害」在刑期上有六個月的差距。難道在這一天之間,兩者在駕駛能力上有天差地別嗎?那到底兩者的差別在哪裡?

你開計程車的,每天開車怎麼可能不知道這裡不能右轉、怎麼可能不知道這樣會撞到人。我想這說到了關鍵所在,我認為開車這種事情正是會隨著經驗的累積,而漸漸變得越來越熟能生巧、注意到的細節也越來越多,因此或許差別是在於「開車開得越久,越會注意到自己的行為適當與否,也越來越難說自己沒有過失」。因此筆者認為,合理的方式是統一小型車的使用職照,開得越久越有經驗的人,當造成損害時也越難說自己沒有過失,被定罪的可能性已經較高,何須再施加「業務」上的加重呢。

有些人會認為,有這種業務的刑度加重,可以提高駕駛人的注意力,讓他兢兢業業的提供服務,這看似很合理的說法,我們回頭來想想:有多少人知道過失傷害罪的刑度?有多少計程車知道業務過失傷害罪的刑度?如果答不出來,這種說法真的合理嗎?

過去曾在法扶接觸過的一個案子,便是計程車司機在雨天轉彎時擦撞到機車騎士,機車騎士雖然只有擦傷,但獅子大開口要求在民事上賠償數萬元,否則業務過失傷害罪的刑事不撤告-俗稱「以刑逼民」;計程車司機說他也願意負責,可是沒想到只是擦傷刑責卻這麼嚴重,而且對方要求這麼多錢真的拿不出來。律師也只能無奈的告訴他,業務過失傷害罪的刑度比較重,如果被判了六個月以上是真的得抓去關的,還是不要冒險吧。

我總是記得那計程車司機不知所措又無奈離去的樣子。這種加重的業務責任,到底有多少人認識,而最後面又真的幫助了這個社會多少呢?

(五)稅務相關

最後,目前計程車在稅賦上有相當多的優惠:牌照稅、燃料稅、營業稅,營利事業所得稅全免(但要課徵綜合所得稅),而租賃車則收取較多之稅賦,此點應該也與計程車在歷史上兼負的社會責任有關。怎麼說呢,因為我們無法期待我國所有的國民都有膽開車、都有能力買車、都有能力停車或都剛好住在大眾運輸交通工具的旁邊,因此似乎在設計上,計程車即為了補足此種高乘載數量、即時且能載運大多數貨物的需求。這樣的社會責任相應而言是對其在稅賦上的減免與油資的補助。

但從前面的討論看來,計程車功能有其侷限性,應可由更多的車輛來填補不同的需求,這樣的優惠稅賦或許可以進一步分攤給不同的車種,不只讓有付出者有收獲,更不要讓計程車司機一直跼限在計程車的優惠上,成為一灘死水。過多的計程車可以轉以其他方式營業,透過不同價格提供運輸服務,來區隔市場,維持其生意之立基。

在經過這樣的思考之下,我國實應重新調整計程車及各種小客車運輸旅客的稅賦。經過重新審核稅賦後,而原先屬自用車的司機如何收取費用,實可參考購物拍賣平台賣家的收取方式,若有逃漏稅則可應可由國稅局向平台調取相關記錄進行查緝,故若以逃漏稅為由限制自用車似也非堅實之理由。

綜前所述,筆者認為或許我國可以回歸具體的權利保障出發,做一根本性的調整。即透過嚴格的小型車駕照作為駕駛能力的單一判準。就里程數與年份設定不同的車輛定期檢驗期。僅在車輛外觀上或車種上對供不特定人搭乘的車輛(目前之計程車)作出區隔。強制要求依載客情形投保相應之乘客險,並經討論就犯罪記錄之要求重行設定基準。重新就小客車公路運輸服務提供者,規劃稅賦減免或油價補貼之額度。最後由國稅局在稅賦上透過對車行或平台的記錄調閱確保稅賦的收取,並可重新思考「業務」加重之去除,而回歸注意義務要求之高低。

如此一來,不僅可以擴充提供服務的類型與車輛之數量、司機所負責任與其能力相符,車輛之安全與定期檢驗期相符,同時也使彈性的工作時間反應在稅賦的收取、保險的種類上,並得因應產業需求自由轉業,最後也替乘客在車輛上與風險上加上保障。

筆者認為,目前我國諸多制度徒具形式的規定,往往難以反應實際的車輛安全與司機素;也許這也是為什麼一個好的自家車與司機,在受到Uber監管後所提供的共乘服務,會受到許多Uber用戶支持的原因。過去行之數十年之「職業駕照」、「執業登記證」、「自用車或租賃車牌照」、「替乘客的保險要求」、「稅賦之收取與優惠」都存在改善之空間。

最後,更值得讀者關注的是「桃北北宜基綠色共乘網」,這個由五個縣市共同支持的「共乘」網路媒合服務,其實也會使得乘客搭上陌生人的車,持有「一般駕照」的司機也可能載到許多陌生的旅客,因此,其與Uber的差異除了在媒介、媒合方式與是否收費外實無甚大差異。難道,我們的政府真的只著眼於「有沒有收取對價」來判斷是否為「營業」,而其實不care乘客的安危嗎?如果這樣的共乘沒有安全疑慮,那麼我國運輸制度真的沒有調整的空間嗎?

退一步而言,縱無法驟然改變體制的整體設計,或許也該朝「使自用車、計程車與租賃車間的轉換可以更為便捷,接受第三方平台代替車行,而能使得車輛的運用盡可能自由,並重新檢視保險等與乘客相關之要求是否有待改善」的方向努力。

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結論

隨著Uber出現,交通部實宜正視租賃車與計程車的本質上差異,繼而肯定租賃車載客之合法性確實存在;交通部也應肯認Uber作為「司機與乘客間的獨立電子第三方平台」的合法性確實存在,並繼續為進一步的規範;而最後,我國的小型車公路運輸制度可以有所調整,應統一使用考驗難度較高的小型車駕照,除計程車有外觀需求外,以單一車種涵括目前制度下的自用車或租賃車,不再以職業或非職業區分,而是回歸其使用性質上之差異而為區別之規定;乘客承受之風險與稅賦制度均應再被檢討改進。

縱無法驟然改變目前「一般駕照與職業駕照」、「營業車輛與自用⾞車輛」體制的整體設計,或許也該朝 「使自用車、計程車與租賃車間的轉換可以更為便捷,接受第三方平台的新觀念,並訂定相關監督辦法而能使得車輛的運用盡可能自由,並重新檢視保險等與乘客相關之要求是否有待改善」的方向努力︒

附註

[1] 就此點而言,按汽車運輸業管理規則第91條第2項規定:「車輛應裝設自動計費器,並按規定收費」,所以計程車其實是不得預先約定車資,否則即會違法,也就是說以往我們習慣在各風景區、在機場聽到計程車司機說一趟算600、1000的,都是違法攬客之例子。

[2] 面對UBER 交通部將落實相關查核作業

[3] 曾犯故意殺人、搶劫、搶奪、強盜、恐嚇取財、擄人勒贖或刑法第一百八十四條、第一百八十五條、第二百二十一條至第二百二十九條、兒童及少年性交易防制條例第二十四條至第二十七條、槍砲彈藥刀械管制條例、懲治走私條例或毒品危害防制條例之罪,經判決罪刑確定,或曾依檢肅流氓條例裁定應為交付感訓確定者,不得辦理計程車駕駛人執業登記。

[4] 「本辦法所稱派遣,係指接受消費者提出之乘車需求後,指派消費者搭車所在地同一營業區域內特定計程車前往載客之營運方式。」

[5] 輕鬆付「信用卡」 服務說明

[6] 第三方支付產業現況與發展,王興詠,林佩諭,林張尹,頁4。

[7] 計程車客運服務業對受託服務之車輛發生行車事故時,應協助或代為處理。經營派遣業務對其委託人,並應盡下列責任:
一、維持服務品質。
二、提供專業訓練。
三、確認已投保每人新臺幣一百五十萬元以上之旅客責任保險。
四、解決消費爭議。

[8] 經營派遣業務應遵守下列規定:
一、須二十四小時自動錄音,記錄話務內容。其以數據通訊派遣車輛者,另須二十四小時自動記錄下列車輛派遣資料:
(一)計程車牌照號碼(或代號)。
(二)日期及時間。
(三)載客狀態。
(四)有定位功能者,其車輛定位座標。
二、每日應記錄下列車輛派遣資料:
(一)日期及時間。
(二)乘客上下車地點。
(三)派遣車號(或代號)。
(四)有定位功能者,至叫車地點時間。
三、應設申訴專線,並有專人處理申訴案件,申訴案件應做流水編號,並將處理結果詳實記錄。
四、應保存最近六個月之下列統計資料供公路主管機關查核:
(一)乘客要求派車次數(含電話及網路)。
(二)車輛派遣次數。
(三)平均可派車輛數。
(四)申訴次數,區分乘客對車輛未準時到達或未到達之申訴,及乘客對車輛或駕駛之一般申訴。
五、叫車電話、申訴電話、通話費率、車資收費標準及收費方式應刊登於電話簿或企業網站,並提供公路主管機關刊登於機關網站。
六、叫車電話與申訴電話,應顯示於車內前座椅背明顯處。
七、接通電話時,應先告知乘客足以識別該員工之編號或真實姓名。
八、應告知乘客派遣車輛預估到達時間。
九、應接受公路主管機關辦理之考核、評鑑或查訪。
前項第一款至第三款資料應保存三個月,並應整理保持隨時接受檢查。但派遣設備為無線電者,應保存十五日。

[9] 反制打壓 Uber發起網路聲援

[10] 安啦!普通駕照過期免換繼續用!

責任編輯:翁世航
核稿編輯:楊士範

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