《龍椅背後的財政祕辛》:中國財政體制三大支柱&集權財政三大週期

《龍椅背後的財政祕辛》:中國財政體制三大支柱&集權財政三大週期
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我們想讓你知道的是

實際上,中國古代的各個王朝,已經頻繁的使用國營企業、公有土地制度、壟斷貨幣發行權,現代政府之所以能夠駕輕就熟的運用這些手段,不是從外國學來的理論,而是傳統本能。

文:郭建龍

一部新視角下的中國財政史詩

自西元1978年,從鄧小平的改革開放,到江澤民的財稅、國營改革,再到近年習近平(西元2013年)的癸巳改革,中國已經進入改革開放時期。但所有的改革,始終沒有辦法碰觸中國經濟的三大底線,也就是不放棄國營企業、不觸碰公有土地制度,以及政府控制發行鈔票權利為代表的經濟體系。雖然已經有不少學者認為,要想繼續改革,必須接觸國營企業、公有土地制度和金融體系,但實際上我們還看不到政府全面放棄這三者的跡象。

國營可以一部分私有化、員工也可以辭職,但對於經濟命脈,中國政府則從來沒有想過要放手,反而加強其控制力道。土地公有制是地方政府用來發展土地財政的基礎,哪怕問題再多,政府改革措施也只會簡單修補一下,甚至出讓一定的使用權,但絕不會將土地的完整所有權交給民間。而控制金融體系則代表擁有印鈔權,政府從而有製造通貨膨脹的能力,也能不斷支配人民的儲蓄。有人認為,這三大底線其實是社會主義的特徵,也稱為三大基礎。

從哲學家馬克思(Marx)開始,就決定必須守住這三大基礎,才能守住社會主義。但真的是這樣嗎?在仔細考察歷史之後,我們卻會發現其實這所謂的三大基礎,並非從德國那裡來的舶來品,而是中國歷史上一直依賴的經濟與政治手段。實際上,中國古代的各個王朝,已經頻繁的使用國營企業、公有土地制度、壟斷貨幣發行權,現代政府之所以能夠駕輕就熟的運用這些手段,不是從外國學來的理論,而是傳統本能。

本書所做的,就是整理歷史線索,從中國兩千多年的集權歷史中,尋找到壟斷經濟的邏輯,而根本就是政府財政。

古今中外,對一個集權政府來說,只有兩件事是它最關心的:第一,如何建立一套複雜的官僚體系,控制社會;第二,如何從民間經濟中,獲取足夠的收入,來養活這個體系。不管是國營企業、公有土地制度,還是壟斷貨幣發行,都是政府籌措財政的一種手段。當正規的稅收,不足以養活龐大的官僚體系時,政府就會想辦法尋找新的方法來獲得收入。所以,所謂的三大基礎,實際上是官方三大斂財手段。中國王朝的衰亡,也代表著財政危機所引起的失衡,已經到了山窮水盡的地步。讀者透過本書可以了解:

一、王侯將相之外,更深層的歷史脈動。這本書的主角不是具體的人,而是影響整個社會的政治力量。它不是抽象的意識形態,而是可以透過現代財經工具,分析出的具體事件。作者認為,在描寫歷代王朝的命運時,同樣可以寫出高潮起伏、引人入勝的美感,其力量不亞於王侯將相在臺前的表演。

二、對於現代財政問題感興趣的讀者,可以透過古代財政問題的演化和發展,找到兩者相同之處,進而得到啟發。只有透過王侯將相的作為,看到中央財政的演化如何導致政權失衡,才能真正了解一代王朝為何興、為何亡,並對應到現代許多問題,其實古代早有案例,最好能夠從歷史中吸收經驗,找到解方。

三、支撐現代經濟和財政體制的三大支柱——國營企業、土地公有制、金融壟斷,分別在中國的漢代、唐代、宋代都可以找到對應的案例。因此,本書也將更著墨於這三大支柱的來龍去脈,並圍繞著它們,追溯源由,分析政策帶來的問題,以及最後的歸宿。

除了上述問題之外,每個朝代的財政教訓又各有不同,本書將會一一分析。

中國歷史的財政邏輯

中國是一個早熟的國家,在兩千多年前就發明中央集權制,在這之前,人類幾乎不可能在數百萬平方公里的疆域內,建立統一國家。由於交通和科技的限制,統治者無法讓遠在千里之外的所有人俯首聽命。周代雖然建立諸侯制,但由於天子無法控制諸侯,因此各個諸侯逐漸獨立、形成國家。秦漢採行的中央集權,在地方建立一整套的官僚系統,由中央任免、控制官員,同時官員再統治人民,彼此相互監督、相互制衡。

中央政府控制官僚,最重要的手段是財政,除了中央之外,其餘機構無權收稅,也不能發放工資給官員。這麼一來,官員就成為中央政府管理地方的工具,而政府再透過官僚網路,牢牢的控制民間。但是,中央集權制卻有一個很大的問題,也就是隨著政權的發展,這個維護社會穩定的系統,卻變得越來越龐大,使得古代的農業社會逐漸養不起它。

在王朝建立初期與和平時代,官僚機構的規模還比較小,這時,可以透過正規的農業稅來養活。可一旦進入戰爭狀態,或者到了王朝後期,系統膨脹過於快速,無法僅靠正規的稅收支撐。

這時,財政就會進入快速擴張期,皇帝為平衡支出,便發展出正規稅收之外的各種手段,從民間攫取財富。

皇帝最早發現的是國營企業。早在漢武帝時期,就已經摸索出一套建立國營企業的方法。漢武帝繼承文景之治所帶來的成果,當時本來是富裕的時代,但因經常對匈奴發動戰爭,迅速耗空國庫,財政產生嚴重赤字到無法僅靠農業稅收彌補。

為了得到更多收入,漢武帝決定壟斷自然資源,也就是當時的鹽和鐵,建立一系列的國營企業。他靠著鹽、鐵資源,壟斷經營權,形成最先進的工業部門,可謂漢代的科技產業。民間為了購買鹽和鐵,必須付給政府更高的價格。壟斷前後形成的價格差,就成了漢武帝的戰爭經費。除此之外,漢代還首開先例,將貨幣發行權,獨攬到中央政府手中,藉由貨幣貶值(鑄幣時代主要是透過在用以鑄幣的材質「銅」中,摻入其他賤金屬來實現),從民間抽取財富。漢代之後的大部分朝代都繼承漢武帝的衣缽,在壟斷資源上大做文章,形成對中國民間經濟的第一道緊箍咒。而唐代則為中國現代經濟,提供另一個版本:土地公有制。

唐代的土地公有制來自北魏,經過北周和隋朝最終傳給唐朝。它規定當一個人出生時,就由政府分給他一塊耕地;作為交換,一旦他成年,就必須向政府繳納土地稅;當他死亡時,政府把耕地收回,以便發給其他的新生人口。這種制度下,政府是全國最大的地主,農民只是終生的租客,稅收就是租金。在西元1978年之後,中國農村也曾經實行過類似的分地制度。另外,與現代中國類似的是,唐代也是一個政府參與經營的時代。皇帝允許每一級政府、每一位衙門擁有土地經營權和資金,這些衙門都可以參與市場活動,賺錢籌措一部分財政資金,維持自身營運。

可以說,唐代的政府既是裁判員,又是運動員。但唐代的官營效果很差勁,常常處於虧本狀態。主要原因在於,政府控制土地的成本太高,雖然可以短暫獲利,但從長遠來看,不僅會攪亂民間秩序,也無法保證政府持續獲利。而政府由於不懂經營規律,所做的商業活動多半無法盈利,或是只能實行強買強賣。結果,政府不僅沒有從中獲得足夠的財政收入,反而導致唐代的中央財政捉襟見肘,持續惡化。

正是由於糟糕的財政,唐玄宗在盛世時期也不得不委曲求全,建立節度使這個官職。在此之前,中央政府總是把一個地方的軍權、財政權和行政權,分派不同的官員。但隨著中央財政崩壞,皇帝往往拿不出錢來養活邊關的軍隊,於是,他把邊關地區的軍權、財權、行政權合併起來授予同一人,讓他自己想辦法收稅,再用這些稅收養活軍隊打仗。但設置節度使破壞了正常的官僚制度,無法產生有效的制衡,使得節度使反而大權在握,有力量反抗中央,最終導致安史之亂。可以說,唐代的衰落首先起源於財政問題,再擴大成軍事問題。

在漢唐的財政經驗之外,宋代則為中國提供最後一個強有力的工具——紙幣。從宋代開始,中國的每一個朝代(除了清代),都有劇烈的紙幣通膨,中央政府突然發現,紙幣是種更容易獲取財富的工具,並且迅速濫用。即便到了現代,世界各國也都發現,紙幣是個快速籌款的工具,並想要過度使用,最近世界各國都有流動性氾濫的問題就是這樣的結果。從前面的回顧也可以看出,國營企業、土地公有制、金融壟斷,在中國古代都有非常深入的實驗。而它也帶來一次次重複的結果,雖然每次的重複中略有新意,卻又有許多規律可以追尋。

本書在敘述這些歷史教訓時,會試圖尋找其中的規律,為現代社會經濟的池塘中,摻入一點古人的眼淚。

集權財政的三大週期

在中國的財經史學界,存在著嚴重的區隔,懂歷史的人不懂經濟,他們對於史料的整理功莫大焉,卻大都以過時的經濟理論,來整理線索、資料,導致著作中充滿一股腐臭的馬克思主義(Marxism)味道。而懂經濟的人不懂歷史,他們將中國歷史上的經濟狀況,想像得過於簡單,切斷歷史與現代的聯繫。有少數幾本書試圖融合兩者,但由於作者沒有耐心閱讀史料,只能利用前人的研究材料,即便想與眾不同,卻仍充滿陳腔濫調。

本書所彌補的,恰好是這兩方面的缺陷。也就是利用現代的經濟理論,分析中國古代的經濟、財政現象。而在選擇史料上,則盡量重讀古代典籍,以《二十五史志》、《資治通鑑》、《通典》、《文獻通考》等史籍為依據,輔以其他史料,緊扣這些材料來分析問題。

本書分為一個序章和三部曲。序章介紹中央帝國形成之初最重要的財政事件,比如漢武帝建立財稅體制的案例。而本書正文的三部曲,則對應著中國集權時代的三大週期。

西元1949年之後的歷史觀點,流行將大一統時期,統稱為「封建時代」。但嚴肅的學者大都已經指出,這樣的分類是錯誤的。大一統之後形成的是一個集權政權,由中央政府派出官僚機構控制全國。這樣的結構絕非像歐洲的「封建制度」,反而秦漢之前的周朝,更符合封建的特徵,卻將它硬稱為奴隸時代,顯得不倫不類。

本書整理秦漢之後兩千年的集權時代,從制度和財政看下來,可以將其分為三大週期:在一個週期內可以包括若干個朝代,第一個朝代從混亂中建立新的官僚和財政制度,形成基礎;在後來的朝代中,即便出現改朝換代,卻往往沒有徹底推翻前朝的制度基礎,反而延續官制、財政,可以視為週期的繼續;直到週期的最後一個朝代迎來巨大的崩潰,全面改變社會基礎,之後被新的週期所取代。

週期 朝代 政治體制 經濟特徵 週期結束原因
第一週期 秦漢至南朝 中央集權、諸侯制 土地私有制、土地稅 戶籍人口消失、財稅不足
第二週期 北魏至南宋 中央集權、科舉制度 土地公有制、租庸調 紙幣造成惡性通貨膨脹
第三週期 遼金至清末 中央集權模式 土地稅、後期逐漸放棄紙幣制 西方勢力的影響

中國集權時代的第一個週期始於秦、漢,結束於南朝。它的基礎是:官僚制度上,以中央集權制為主,卻仍然殘存著一定的諸侯制;經濟上實行土地私有制,財政稅收最初以土地稅為主,並逐漸延伸出國營企業、金融壟斷,甚至賣官鬻爵等新財源,供皇帝揮霍。

這個週期中,漢代最初幾個皇帝,面對的是強大的諸侯殘餘制度、和崩潰的經濟結構,他們鼓勵自由經濟,並從財政上逐漸削減諸侯權力,形成初步的中央集權。

但到了武帝時期,由於戰爭的關係,建立國營企業和金融壟斷,並破壞正常官制、加強中央集權。王莽時期,帝王被復古主義的幻覺迷惑,進行激烈的、帶著計畫經濟色彩的經濟改革,但由於投入太多人為的操作,對社會經濟的破壞太大,使得政府垮臺。

之後東漢繼承西漢的經濟架構,它的官僚、財政制度,都是從西漢制度而來,同樣也全盤接收西漢的弊病。由於西漢後期官商結構發展,使原先有活力的民間經濟已經出現嚴重的停滯,到了東漢則演化成為如同板塊般的社會分層,並一直持續到魏晉南朝,甚至危害政權的存續,最終被更有活力的北朝所取代。

到了這個週期的後期,隨著政治的僵化,大量的勞動人口都成為官吏和世族的附庸,他們消失在國家戶籍之外,不再繳稅。因此,戶籍人口消失、財稅不足使得政權越來越嚴重,政府變得孱弱不堪,第一週期終於在建立八百年之後,因制度喪失調整能力而崩塌。

中國集權時代的第二週期從北魏開始,結束於南宋。這個週期的特徵,是較為完善的中央集權制和科舉制度,經濟上採用土地公有制,稅收上實行較為複雜的租庸調,並輔以政府機關自我經營的財政收入體制。

土地公有制出現於北魏,歷經西魏、北周和隋朝,到了唐初,形成以政府分配和回收土地為特徵的公有制。但唐代的土地公有制卻很快就失敗,因為人們都樂於從政府手中分到土地,但人死後,他的子孫卻不願意將土地返還給政府,而是隱瞞不報,偷偷繼承下去。
隨著人口增加,政府手中能分配的土地數量不斷減少,可以說土地在民間私有化已成事實。

唐代的土地公有制崩潰還直接影響稅收,由於大量的土地隱瞞不報,無法滿足政府的財政收入。唐代還實行一種複雜的稅制——租庸調,政府必須同時統計土地、人口和家庭。這種稅制已經超出當時政府的統計能力,反而拖累財政。

由於上述原因,唐代雖然經濟繁榮,但財政卻一直不健康,從而導致安史之亂。唐代後期進行稅法改革,默認土地私有制,形成較為簡單的兩稅法,並開始加強各種專賣制度,形成龐大的國有壟斷經濟。這些特徵傳給五代、兩宋,並在宋代形成龐大的政府壟斷。

宋代,因為戰爭成本、養官成本都很高,需要龐大的財政支援,形成中國歷史上最壯觀的專賣制度,並開創具有歷史性意義的實驗。紙幣最先由中國的「民間銀行」創造,展現出強大的活力,也帶來一定的不穩定,政府隨即將紙幣發行權收歸國有,並發現紙幣具有將巨大財富再分配的效應。從這時開始,除清朝外的後代政府都透過紙幣從民間吸取大量財富,形成世界上最早的惡性通貨膨脹。

中國集權時代的第三週期從遼、金出現萌芽,在元代繼續發展,到了明清兩代,則變得穩定。它將土地制度回歸私有制,官僚制度上建立起具有無限控制力的集權模式,並靠著封鎖人們的求知欲,造就安定的社會。

這個週期在財政上是保守的,以土地稅為主,並逐漸放棄不穩定的紙幣體系,回歸更加原始的貨幣制度,但這套財政制度又足夠簡潔,能維持很長時間。

如果世界上只有中國一個國家,這個體系可怕的穩定性,可能讓我們永遠停留在第三週期內,雖然經濟上絕對不會出現突破性發展,人民的生活仍能維持在一定的水準。只是到了清末,隨著海外的影響,中國財政才開始近代化,並獲得從農業社會轉型的機會。

它曾經充滿希望,最終卻被迫回歸到如同兩千年那麼迂腐的制度:國營企業、金融壟斷與土地公有制。

本書的寫作目的不僅是回顧歷史,還要透過研究古代問題,來研究現代。當了解古代的財政邏輯之後,再看待現代問題,可以獲得更廣闊的視角,並能夠理解現代經濟和社會的脈絡。

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書籍介紹

本文摘錄自《龍椅背後的財政祕辛:文治武功?財稅金融才是國家盛衰存滅的深層原因。「中文世界的國富論」》,大是文化出版
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作者:郭建龍

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責任編輯:潘柏翰
核稿編輯:翁世航