失靈的法律:絕望的亞洲農移工(一)——國際人權法篇

失靈的法律:絕望的亞洲農移工(一)——國際人權法篇
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我們想讓你知道的是

儘管工作風險高、工時長、工資低,且缺乏制度性保障,但在面對本國就業機會不足、弱勢族群人口眾多等結構性問題時,選擇任人擺布、遷就各種工作條件、忍受非人道處遇,似乎已成為農移工生存的唯一方法。

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文:黃昱中(律師,美國康乃爾大學法學院法學碩士)

本系列文章係基於美國康乃爾法學院農工法律扶助中心學生團隊,於2018年3月22日伯格國際法律講座發表之專題報告部分內容撰寫而成。在此特別感謝康乃爾法學院教授Beth Lyon、台灣宜蘭縣漁工職業工會秘書長李麗華女士、印尼移民人權學會創辦人Pranoto Iskandar諸位先進的指導,及農工法律扶助中心成員們的協助。

台灣從1990年代產業轉型開放外籍勞工,到近年進入高齡化社會的時刻,外籍勞工儼然已成為我國重要的勞動力來源。依據勞動部勞力發展署的統計,截至2017年底台灣境內外籍勞工人數已逾67萬人。又參考農委會的資料,2017年有超過3萬人的外籍勞工在台灣農林漁牧業服務,其中絕大多數在台灣境內及境外從事漁業工作,為漁業經濟帶來不可或缺的貢獻。但在大量僱用外籍勞工的同時,台灣的政府及社會似乎忽略了他們應有的權益保障。

2015年,因高雄籍漁船福賜群號短期間連續發生不尋常的漁工落海失蹤事件,以及印尼漁工Supriyanto疑似受虐致死的慘案,引起國際人權團體及新聞工作者的注意,讓台灣的外籍勞工議題浮上國際媒體;隔(2016)年監察院更以漠視外籍漁工勞動權益為由,糾正農委會及漁業署,並要求法務部重啟調查。

然而,糾正案作成不到2年,2018年8月又爆發另一件外籍漁工被剝削、監禁的案件,監察院以「無視外籍漁工遭剝削及不當對待,事發後亦怠於行政調查處理」等嚴重違失,再次糾正農委會及漁業署。監察院罕見地以大動作處理外籍勞工議題、追懲機關疏失,讓人不禁想問台灣的政府單位對於外籍勞工的政策及相關勞動法律制度,究竟出了什麼問題?應該怎麼改善?

為了回答這些問題,本文將以從事農林漁牧業的外籍勞工:「農移工」為例,先介紹農移工的特殊性格及相關的人權問題,由國際人權法、區域組織、台灣法律制度三個層次來呈現當代亞洲農移工面臨的困境,最後再回過頭來談談台灣農移工主力「外籍漁工」的權益保障及本文建議,希望能在阻力重重的現實條件下,給這些辛苦來到異鄉求生活的外籍勞工朋友們一些小小的幫助,讓他們能夠平安地回家。

何謂農移工?

農移工是從事農業,僅單純提供勞動力換取收入,卻無法擁有土地或企業體的勞動移民。由於當代已開發國家正在經歷的都市成長、產業轉型及人口老化,造成勞動人口往都市集中、工資上漲、農業勞動力高齡化的現象。為了因應這些問題,多數已開發國家轉向國外尋找可靠、廉價的農業勞動力來源,這意味著以大量、廉價開發中國家的農移工,作為已開發國家填補農業勞動力缺口的解決方案。然而,不論在其本國或工作國,日漸增加的農移工人口,卻未因其所帶來的貢獻,獲得更多的法律保障。

此外,農業勞動的工作內容包括每日長時間、重複性的身體勞動,暴露在有害化學農藥與肥料的環境,以及面對嚴峻天候及地理環境下可能引發的脫水、衰竭、肢體損傷。如此不利健康的工作環境,讓農業勞動不僅被歸類於所謂的3D產業(dirty、dangerous、demeaning,骯髒、危險、貶視),更被列為風險僅次於礦業及建築業的第三高危險性職業。

而不具備工作國公民身分的農移工,當發生勞動事故、勞資爭議或人權侵害行為,首先即要面臨語言、文化、社會經濟條件差異的巨大障礙。另一方面,工作國的勞動法律標準、行政效率、法律執行可能性等現實條件,更影響農移工權益保障的程度。

不幸的是,現今全球農移工享有的勞動權益普遍不足,有些甚至被排除於法律保障之外,使無良雇主、違法人力仲介業者及組織犯罪者有機可乘。不法份子利用國際、區域間立法的盲點,系統性地剝削農移工。結果是農移工在本國的貧窮環境、國際勞動力市場的大量需求、工作國政策及法規的異同等種種條件的推拉下,無法抗拒地成為了奴役、強制勞動、人口販運及其他非人道處遇的潛在受害者,難以逃離貧困不安的生活。

A protester holds a placard during a rally protesting against poor working conditions of foreign workers in Taipei
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農移工的特性:脆弱(Vulnerability)、隱形(Invisibility)

最常用於描述農移工的詞彙就是「脆弱」,他們的脆弱性格展現在許多面向。

農移工是「農村最核心的貧困人口」,其中除了青壯年男性,也包含兒童、婦女、老年人、原住民及非法移民這些弱勢族群。大多數農移工因貧窮而無法接受教育,不諳法律及契約文字,因此遭雇主詐取、遲延或侵占工資等勞資爭議,對於農移工已是家常便飯。貧窮的弱勢族群為保住飯碗或被債務束縛,易於服從不肖雇主或仲介業者限制其人身自由、切斷對外通訊等不當管理方式,更因為欠缺對外發聲管道,而遭受強制勞動、囚禁、飢餓、性侵害、言語及肢體暴力、虐待及殺害等非人道處遇。

即便農移工也意識到自己處於極端惡劣的勞動條件,但語言障礙、財務及時間成本,又構成他們尋求法律救濟的巨大壁壘,因此多數農移工面對雇主或仲介業者的壓榨時,寧願選擇保持沈默或忍耐,以避免失去工作而被遣返或遭受其他形式的報復手段。

農移工所處的客觀環境條件也強化了他們的「脆弱」性格。國際間農業受到全球化商品市場和價格影響,農移工被雇主要求一年四季不分晝夜地工作,即使季節變化也不變動其作息。這種長時間身體勞動的工作型態,伴隨而來是農移工勞動較高的死亡率與較短的平均壽命。而跨國連鎖企業為追求利潤,長期壓低勞動力成本,使農移工工資保持在不自然的低水平,促使農移工無法率爾放棄得來不易的工作機會。

儘管工作風險高、工時長、工資低,且缺乏制度性保障,然而在面對本國就業機會不足、社會流動緩慢、弱勢族群人口眾多等結構性問題時,選擇任人擺布、遷就各種工作條件、忍受非人道處遇,似乎已成為農移工生存的唯一方法。

農移工的另一個特性是「隱形」。在農移工身在本國貧困地區或工作國的農、漁村、森林地帶,多屬交通不便的非都市地區,同時為了因應農業季節性、地域性的勞動力需求,部分農移工在工作國並無固定居所,也無固定通訊方式。這種地理上相對孤立的性格,形成農移工與學術研究者、民間團體和政府單位接觸的障礙,也讓農移工的困境不易被外人發掘。

其次,農移工本身的外國人身分,在多數工作國並未被社會普遍接受,企業及政府單位僅以臨時性、補充性勞工看待,制定不同的勞動法律標準,適用較低的勞動權益保障。工作國國民對於農移工的忽視、歧視、甚至敵視的行為所在多有,媒體及企業亦未將農移工權益視為其社會責任之一環,農移工議題更鮮少獲得社會輿論的關注。

縱使政府單位制定適當的法律來保障農移工,但在上述地理隔閡、行政效率及國民心態等因素交織下,政府無法有效監督、法律執行不力及工作國國民面對外國人事務的消極心態,讓農移工現實上無法享有應有的法律保障。美國學界經常嘲諷政府農移工政策的一個事實是,政府願意耗費大量時間與資源進行至農場進行食品安全檢查,卻不肯檢查這些幫美國國民生產食品的農移工的勞動環境是否安全無虞,一針見血道破美國政府忽視農移工權益的消極態度。

再者,作為人權最後防線的司法體系,對於農移工權益保障也不積極。多數工作國並未考量農移工的特殊性,以提供適當的法律救濟途徑,也未於司法程序中提供有效的協助,加上國際間案件管轄權、審判權、適用法律等技術性爭議處理常曠日費時,結果是想要伸張權利的農移工因語言無法溝通或無法負擔進入司法程序的成本,而錯失了訴諸司法救濟的機會。農移工受制於物理上的隔閡,在工作國處於不被重視的地位,又沒有政府單位與司法體制可以撐腰,似乎也只能這樣「隱形」地在國際間掙扎著求生存。

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《國際人權法》的失靈

《國際人權法》的基本願景是提供各國境內和各大陸區域性法律未保障的客體,一個最基本的法律保障。然而,與這個願景相悖的事實是,當大量農移工人口充斥在國際勞動力市場時,不論是勞力輸出國或輸入國,各國代表在國際性或區域性會議及談判桌上,總是巧妙地迴避農移工權益的議題,並將之歸類於其移民管制政策的細節問題,忽略農移工於國際法上應享有的勞動權益及基本人權。

國際法在農移工議題上的無力,從聯合國國際條約與批准的會員國數量就能窺知一二。

舉例來說,聯合國所通過關於農移工權益基本規範的國際人權條約:「保障所有移工及其家庭成員權利國際公約」(The International Convention on the Protection of the Rights of All Migrant Workers and Members of Their Families,1990)截至目前為止僅有52個會員國批准生效,是聯合國九個核心國際人權條約中批准率最低的。在擁有世界上最大量的移民就業人口的經濟合作及發展組織(Organization for Economic Cooperation and Development,OECD)的35個會員國中,也只有3個國家批准該公約。

此外,聯合國旗下以保障勞動人權為宗旨的國際勞工組織(International Labour Organization,ILO),也在推廣國際農移工權益保障的任務遭遇挫折。國際勞工組織在1949年針對移工權益所通過的第97號移民就業公約(C097 – Migration for Employment Convention,1949)至今只有49個會員國批准生效。而補充第97號公約的第143號移工公約(C143 – Migrant Workers {Supplementary Provisions} Convention,1975),也僅有23個會員國批准。

再從聯合國及國際勞工組織所列舉的農業勞動部門來觀察,第184號農業安全與衛生公約(C184 – Safety and Health in Agriculture Convention,2001)目前只有16個國家批准,同部門的第188號漁業工作公約(C188 – Work in Fishing Convention,2007)更不被重視,只有10個會員國批准。簡言之,看起來會員國並不樂見這些保障農移工權益的條約在領土內生效。

姑且不管有多少會員國已批准保障農移工權益的國際公約,聯合國所屬各國際人權組織成員,在檢驗各會員國已批准條約的實施情況時,仍會針對各國發生的農移工權益爭議提出具體建議。聯合國秘書處在2014年就曾提出報告,說明農移工因「隱形」性格而難以獲得充分人權保障的問題,更指出農移工在遭遇不法份子的剝削、綁架、脅迫、濫用暴力、殺害行為時的「脆弱」性,請求國際社會及各會員國協助促進農移工基本人權。但迄今為止,聯合國從未計畫成立任何專責監督各國農業勞動問題的機構,也未曾追究特定人士對農移工人權的不法侵害行為。

更現實的一個問題是,本於各國主權及其疆域,各國自有權力決定移民人口進入其領土的要件及人數。在人口、經濟政策考量及潛在民族主義的思考下,多數國家採取臨時性及限制性開放移工進入工作。但這些計畫通常無法滿足其國內農業勞動力的需求,且未能充分保障農移工權益,因此為數眾多的非法移民為求生存,不惜鋌而走險,反而變成不法份子從事人口販運、強制勞動的頭號獵物,以致非人道處遇案件於國際間屢見不鮮。如果國際間農移工議題上無法達成共識,建立一個能讓他們長期安心居留工作的模式,農移工只能無從盼望地活著,在一種近乎永久循環的種姓制度裡沉淪。

農移工權益議題其實是現代社會中許多基本人權問題的縮影,包括貧困、奴役、童工、人口販運、居住正義、原住民權利等。大多數情況下,這些議題又與各國人權保障程度、農業及經濟政策、環境權、性別議題、食品安全等其他國家方針息息相關。換句話說,如要促進或改善農移工權益,各國政府在政策面上勢必要投入更多時間與資源,並強化國際間勞動力市場的監管,否則持續惡化的農移工議題勢必引發其他更嚴重的國際人權問題。

行文至此,以目前國際社會的態度看來,想嘗試在短期內解決種種農移工所面臨的人權問題,顯然不切實際也不甚樂觀。然而,這不代表顛沛流離、無以為繼就是農移工的宿命。近年來已有不少民間組織,例如綠色和平組織(Greenpeace)、走向自由基金會(Walk free Foundation)已開始針對農移工權益問題進行研究,並帶領社會運動對雇主施壓,例如拒買剝削農工的血汗棕櫚油、拒買剝削漁工的血汗海鮮、要求進口農產品公開產銷履歷、要求收購價格透明化、建立勞工友善及公平貿易認證制度等,鼓勵更多關心議題的行動者參與改革,從消費者端來對雇主及各國政府施壓。

這些嘗試固然無法全面改善農移工的困境,但已成功反映以市民社會建立跨國共識的可能,顯示農移工已不再是看不見的「隱形」族群,也期待越來越多的農移工能掙脫枷鎖,不再「軟弱」。(未完待續)


參考文獻:

  • International Labour Office,2010. International Labour Migration: A Rights-Based Approach.
  • International Labour Office Global & Walk Free Foundation,2017,Estimates of modern slavery: forced labour and forced marriage.
  • United Nations Report of the Secretary-General,2014. Promotion and Protection of Human Rights,including Ways and Means to Promote the Human Rights of Migrants.
  • United Sates of America,the Department of State,2017,Trafficking in Persons Report 2017.
  • Walk Free Foundation,2016. The Global Slavery Index 2016.

本文經黑潮之聲授權刊登,原文刊載於此

責任編輯:羅元祺
核稿編輯:翁世航

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