失靈的法律：絕望的亞洲農移工（二）——區域組織篇

文：黃昱中（律師，美國康乃爾大學法學院法學碩士）

• 失靈的法律：絕望的亞洲農移工（一）——國際人權法篇

上篇文章已簡要介紹了農移工（Farmworker）的定義，以及其脆弱（Vulnerability）與隱形（Invisibility）的特性，並說明當代國際人權法對農移工權益保障不足的現況。本篇將把焦點放在亞洲的國際性區域組織：東南亞國家協會（Association of Southeast Asian Nations，ASEAN，下稱東協）對農移工議題的消極態度及難以形成跨國共識的可能原因。

獨特的複雜多元情勢

東協是由泰國、印尼、新加坡、馬來西亞、菲律賓、越南、緬甸、柬埔寨、寮國和汶萊共10個東南亞國家所組成的區域組織，其中印尼、泰國、菲律賓、越南皆屬於當代全球移工（migrant workers）勞動力主要輸出國。在近年東南亞移工人數佔據全球勞力市場的比例越來越高的情況下，東協於國際間應該更有籌碼為其國民向工作國爭取較優渥的勞動條件及權益保障，然而事實並非如此。

在探究東協會員國對於移工權益保障的態度前，必須要先認識東南亞區域的舉世聞名的複雜政治、經濟及文化背景。東南亞地區本身多河川、丘陵、高山，以及數以千計的島嶼，各國境內早因地理條件形成數以千計的族群聚落。目前已被承認的東南亞族群數量已遠大於東協會員國總數，例如緬甸，經官方認可的少數族群即達130個以上。

其次，東南亞因地理位置處於兩大洋及歐洲、非洲、美洲大陸間海陸交通的折衝地帶，在歷史上經歷多次文化洗禮，而15世紀後，區域間又經中國、日本、印度、阿拉伯、荷蘭、法國、英國、西班牙、葡萄牙等外來者，引入不同的貿易體系及法律制度，對東協境內原有體制產生衝擊，形成複雜多元的政治、經濟面貌。

因此，縱使東協會員國均已制定其各自的官方語言及制度，但在實際執行時，仍常遭遇少數族群文化或語言差異所造成法律適用的障礙。以印尼為例，當爭議發生時，首先要考量的是事件性質應由伊斯蘭法庭（適用Islamic Law）或一般法庭（適用Civil Law）管轄，而法官審理案件時還要考慮各區域獨有的不成文法（Adat Law，印尼原住民遵守的習慣法）是否會與現行法發生衝突。

再者，二次大戰後至今，多數東協會員國除了受到轉型民主政治帶來的影響，同時也面臨產業發展及全球化的挑戰，使其國內政治、經濟環境變得更加複雜。在各會員國本身都受制於境內多元族群、殖民文化、資本主義、民主轉型等因素，手忙腳亂地修正及施行國內法律時，自然難以期待會員國還要忠於區域共識，並以東協為主體來推行國際事務。

有心無力的區域組織

對東協的複雜背景有基本認識後，再來看看東協會員國的對於農移工權益保障的態度。根據國際勞工組織（International Labour Organization，ILO）的統計，至2016年底，在全球有超過1000萬的移工來自東協，其中有將近600萬的移工在各會員國之間流動。此外，除了新加坡及汶萊，目前東協各會員國境內仍有超過四分之一勞動力人口從事農業相關產業，其中也包含了來自其他會員國的農移工。在境內勞動力市場充斥大量農移工的同時，東協會員國間卻沒有一個對於農移工勞動條件的共通法定最低標準，也不存在任何有拘束力的條約或協議。

東協並非無心於農移工權益保障的議題。早在2004年，東協委員會制定萬象行動綱領（the Vientiane Action Program）時，為了實現該計畫的終極目標：整合東協成為一經濟共同體，東協委員會曾有起草移工勞動權益宣言的想法，想藉此要求各會員國提升對移工的保障，以縮小各國間的發展差距。然而，這種有拘束力的條約或協議在東協談判桌上顯然不受歡迎，各會員國基於維護自身政治利益的意圖及其考量國內複雜的政經情勢，沒有一個會員國願意放棄其在移工議題上的優勢，來迎合其他會員國的要求。

這個僵局在2007年稍稍獲得緩解。東協全體會員國於第12次高峰會，首次就移工議題同意簽署「東協保障及促進移工權利宣言」（ASEAN Declaration on the Protection and Promotion of the Rights of Migrant Workers，2007），決議各會員國間，無論是移工來源國或其工作國，應以聯合國世界人權宣言（the Universal Declaration of Human Rights）為基準，強化其保障移工權益之義務，包括移工的薪資、工作環境、防止歧視、司法救濟程序、平等就業、合法招募管道及監督機制等國際人權法所要求的基本勞動權利事項，並承諾全體會員國將本於宣言的意旨，於未來共同制定關於移工權利的東協準則（ASEAN instrument）。

美中不足的是，東協保障及促進移工權利宣言的內容十分籠統，欠缺具體構成要件，也未設計任何爭議處理機制或救濟管道，顯示出各會員國意僅將此宣言視為一個政策方針（guideline），而非具有拘束力的國際協議。雖然東協以此宣言做為其關注移工議題的象徵，但其區域間各國境內移工的勞動權益保障，仍然缺乏一個可遵循的明確法律基準。

Photo Credit:Reuters/達志影像

起草東協準則的難題