失靈的法律:絕望的亞洲農移工(二)——區域組織篇

失靈的法律:絕望的亞洲農移工(二)——區域組織篇
Photo Credit:Reuters/達志影像
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整體而言,2017年通過的共識並未顯著提升東協對移工權益保障的程度,似乎只是東協因應會員國間爭執的妥協方案。

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文:黃昱中(律師,美國康乃爾大學法學院法學碩士)

上篇文章已簡要介紹了農移工(Farmworker)的定義,以及其脆弱(Vulnerability)與隱形(Invisibility)的特性,並說明當代國際人權法對農移工權益保障不足的現況。本篇將把焦點放在亞洲的國際性區域組織:東南亞國家協會(Association of Southeast Asian Nations,ASEAN,下稱東協)對農移工議題的消極態度及難以形成跨國共識的可能原因。

獨特的複雜多元情勢

東協是由泰國、印尼、新加坡、馬來西亞、菲律賓、越南、緬甸、柬埔寨、寮國和汶萊共10個東南亞國家所組成的區域組織,其中印尼、泰國、菲律賓、越南皆屬於當代全球移工(migrant workers)勞動力主要輸出國。在近年東南亞移工人數佔據全球勞力市場的比例越來越高的情況下,東協於國際間應該更有籌碼為其國民向工作國爭取較優渥的勞動條件及權益保障,然而事實並非如此。

在探究東協會員國對於移工權益保障的態度前,必須要先認識東南亞區域的舉世聞名的複雜政治、經濟及文化背景。東南亞地區本身多河川、丘陵、高山,以及數以千計的島嶼,各國境內早因地理條件形成數以千計的族群聚落。目前已被承認的東南亞族群數量已遠大於東協會員國總數,例如緬甸,經官方認可的少數族群即達130個以上。

其次,東南亞因地理位置處於兩大洋及歐洲、非洲、美洲大陸間海陸交通的折衝地帶,在歷史上經歷多次文化洗禮,而15世紀後,區域間又經中國、日本、印度、阿拉伯、荷蘭、法國、英國、西班牙、葡萄牙等外來者,引入不同的貿易體系及法律制度,對東協境內原有體制產生衝擊,形成複雜多元的政治、經濟面貌。

因此,縱使東協會員國均已制定其各自的官方語言及制度,但在實際執行時,仍常遭遇少數族群文化或語言差異所造成法律適用的障礙。以印尼為例,當爭議發生時,首先要考量的是事件性質應由伊斯蘭法庭(適用Islamic Law)或一般法庭(適用Civil Law)管轄,而法官審理案件時還要考慮各區域獨有的不成文法(Adat Law,印尼原住民遵守的習慣法)是否會與現行法發生衝突。

再者,二次大戰後至今,多數東協會員國除了受到轉型民主政治帶來的影響,同時也面臨產業發展及全球化的挑戰,使其國內政治、經濟環境變得更加複雜。在各會員國本身都受制於境內多元族群、殖民文化、資本主義、民主轉型等因素,手忙腳亂地修正及施行國內法律時,自然難以期待會員國還要忠於區域共識,並以東協為主體來推行國際事務。

有心無力的區域組織

對東協的複雜背景有基本認識後,再來看看東協會員國的對於農移工權益保障的態度。根據國際勞工組織(International Labour Organization,ILO)的統計,至2016年底,在全球有超過1000萬的移工來自東協,其中有將近600萬的移工在各會員國之間流動。此外,除了新加坡及汶萊,目前東協各會員國境內仍有超過四分之一勞動力人口從事農業相關產業,其中也包含了來自其他會員國的農移工。在境內勞動力市場充斥大量農移工的同時,東協會員國間卻沒有一個對於農移工勞動條件的共通法定最低標準,也不存在任何有拘束力的條約或協議。

東協並非無心於農移工權益保障的議題。早在2004年,東協委員會制定萬象行動綱領(the Vientiane Action Program)時,為了實現該計畫的終極目標:整合東協成為一經濟共同體,東協委員會曾有起草移工勞動權益宣言的想法,想藉此要求各會員國提升對移工的保障,以縮小各國間的發展差距。然而,這種有拘束力的條約或協議在東協談判桌上顯然不受歡迎,各會員國基於維護自身政治利益的意圖及其考量國內複雜的政經情勢,沒有一個會員國願意放棄其在移工議題上的優勢,來迎合其他會員國的要求。

這個僵局在2007年稍稍獲得緩解。東協全體會員國於第12次高峰會,首次就移工議題同意簽署「東協保障及促進移工權利宣言」(ASEAN Declaration on the Protection and Promotion of the Rights of Migrant Workers,2007),決議各會員國間,無論是移工來源國或其工作國,應以聯合國世界人權宣言(the Universal Declaration of Human Rights)為基準,強化其保障移工權益之義務,包括移工的薪資、工作環境、防止歧視、司法救濟程序、平等就業、合法招募管道及監督機制等國際人權法所要求的基本勞動權利事項,並承諾全體會員國將本於宣言的意旨,於未來共同制定關於移工權利的東協準則(ASEAN instrument)。

美中不足的是,東協保障及促進移工權利宣言的內容十分籠統,欠缺具體構成要件,也未設計任何爭議處理機制或救濟管道,顯示出各會員國意僅將此宣言視為一個政策方針(guideline),而非具有拘束力的國際協議。雖然東協以此宣言做為其關注移工議題的象徵,但其區域間各國境內移工的勞動權益保障,仍然缺乏一個可遵循的明確法律基準。

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起草東協準則的難題

在2007年東協保障及促進移工權利宣言作成後,為了起草關於移工權利的東協準則,各會員國間的角力越來越激烈。而前述東南亞複雜的政經背景及區域發展不均的現況,也造成會員國間持續不斷的爭辯。起草東協準則的爭議,不脫以下三個問題:準則的法律定位、準則的適用客體、準則保障的權利範圍。

各會員國意見的分歧首先來自於東協準則的法律定位。移工來源國希望準則能以條約或協議,或至少雙邊備忘錄的形式,作為一個有法律拘束力的規範,但移工工作國則傾向將準則視為東協對於會員國境內外國人就業的指導方針。而關於準則保障的客體,來源國依據聯合國《保障所有移工及其家庭成員權利國際公約》(The International Convention on the Protection of the Rights of All Migrant Workers and Members of Their Families,1990),主張工作國對於經合法管道雇用的移工及非法移民及其家庭成員,應一體適用準則來保障其權益,工作國卻僅同意保障合法聘僱的移工個人,而不包括其家庭成員,更不可能將非法移民納入保障。

至於準則保障的權利範圍,來源國認為應參考2007年簽署的「東協保障及促進移工權利宣言」,進一步具體化移工的基本勞動權利,然而工作國主張為了促進區域整合,東協準則應當協助會員國改善移工技術及就業輔導計畫等事項,增加技術移工(skilled labor)的數量來促進會員國經濟發展,而非干涉會員國對於勞動條件的立法政策。東協就在這樣會員國間立場相左且互不退讓的長年爭論下,斷絕了通過一個有效移工權利準則的可能性。

東協共識?妥協?

經過了10年的紛擾,東協出乎意料地在2017年底通過了「東協保障及促進移工權利共識」(ASEAN Consensus on the Protection and Promotion of the Rights of Migrant Workers,2017),作為2007宣言的進階版本。但這個共識實際上是一個以前述移工工作國主張為中心的聲明,意即這個共識與2007年通過的宣言一樣,對於東協各會員國不具拘束力,與外界期待的準則相去甚遠。該共識內容開宗明義說明,此共識僅適用於經合法管道聘僱並持有法定證明文件的移工,不及於移工家庭成員的權利保障。而共識內容多關注移工就業層面的問題,未制定關於移工基本勞動權利的具體規範。雖然共識中反覆提及移工享有「合理待遇」(Fair Treatment),卻對於何謂合理待遇一字未提。

又,關於移工的待遇及福利、居住、通訊、工作環境、醫療照顧等勞動條件,共識也只是比照聯合國幾個重要人權公約(例如ICCPR、ICESCR兩公約)及2007年的宣言,概略地宣示移工享有某些基本權利,卻未闡釋此等基本權利的內涵及適用範圍,並認為此等權利的實現,應有賴於各會員國未來立法的努力。

整體而言,2017年通過的共識並未顯著提升東協對移工權益保障的程度,似乎只是東協因應會員國間爭執的妥協方案。

另外,國際勞工組織於2012年至2016年間,曾施行東協三角計畫(ASEAN TRIANGLE Project,ATP),嘗試改善東協移工的勞動條件。但東協三角計畫就移工勞動條件所關注的重點,跟前述移工工作國如出一轍,把改革重點放在提升移工技能、就業輔導、設置研究及訓練計畫,而未考量到移工在來源國遭受的貧窮、自然災害、社會流動等現實問題,也未論及東協各會員國複雜的政治、社會、文化背景與移工問題的關聯。如果國際社會不改這種以經濟優先、利益掛帥的心態,不論是區域性或全球性組織,人權議題終究會淪為各國在談判桌上的籌碼。

簡而言之,東協與其他多數國家一樣,認為移工的勞動條件應由其本國法律決定,並拒絕制定、適用各種國際或區域的人權標準。然而,東協自1967年成立以來,長期缺乏一個區域性的立法或計劃框架,如果東協在移工議題無法大刀闊斧的制定一個可遵循的標準,不僅阻礙了會員國人民追求公平就業的機會,致生人口販運、強制勞動等重大人權問題,也無助於其整合成為一經濟共同體的目標。每屆東協大會都強調其「分享與關懷」(Sharing and Caring)的人權願景,但從2007年的宣言及2017年的共識對移工議題的態度看來,東協在先天不良的背景及後天失調的利益糾葛下,對於人權保障的實現,還有很長一段路要走。(未完待續)


參考文獻:

  • Amitav Acharya,2007. Culture,security,multilateralism: The ‘ASEAN way’ and regional order.
  • Asean,2007. ASEAN Declaration on the Protection and Promotion of the Rights of Migrant Workers.
  • Asean,2017. ASEAN Consensus on the Protection and Promotion of the Rights of Migrant Workers.
  • International Labour Office,2016. ASEAN TRIANGLE Project: Making a Difference for ASEAN Migrant Workers.

  • 失靈的法律:絕望的亞洲農移工(三)——台灣法律制度篇

本文經黑潮之聲授權刊登,原文刊載於此

責任編輯:羅元祺
核稿編輯:翁世航

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