什麼是一國兩制？它跟聯邦制有什麼不同？為什麼台灣不接受？

文：陳方隅（美國密西根州大政治所博士候選人）

2019年的第一週，兩岸關係真是好不熱鬧。先是蔡總統的元旦文告喊出了「四個必須」，以及因應中國介入台灣政治與社會發展的「三道防護網」，^[1]然後是習近平發表的告台灣同胞書，強調九二共識內涵是「海峽兩岸同屬一個中國，共同努力謀求國家統一」，要積極尋求「和平統一、一國兩制」的台灣方案。而蔡總統則明確地回應台灣拒絕一國兩制方案，並提出三項理由：中國民主體制的欠缺與不足，人權紀錄不佳，以及，中國從未放棄武力犯台。蔡總統聲稱，拒絕一國兩制是台灣共識。

關於一國兩制以及九二共識，後續仍有非常多的討論，也有網友或各地外館自發性改圖和翻譯等，在社群媒體上的效應非常活絡，國際媒體的討論以及後續各種公開信呼籲也有很多。然而，值得注意的是，隱約有一種宣傳方式是開始將一國兩制和「聯邦制」劃上等號，有人講說聯邦制就是「一國多制」，並且提倡台灣應該接受這樣的方案。事實上，一國兩制這個名詞已經提出了快要40年了，但想必還是有很多人不太了解它的內涵是什麼，正如同九二共識每次選舉都被拿來當成主要的攻防重點，但先前研究卻發現有超多人根本都搞錯了意思。這正是一個好機會讓我們來認識一下什麼是聯邦制，以及一國兩制到底是什麼意思。

聯邦制：美國是典型

首先來看的是聯邦制。美國是典型的聯邦制國家，各州（State）共同組成一個主權國家，由憲法決定中央政府（聯邦政府）和各州政府如何進行分權，並各自享有獨立的權力。換句話說，各州之間以及聯邦政府其實是平等關係，或者可以說是一種夥伴的關係。

以美國來說，憲法明訂聯邦政府享有國防、外交、宣戰、媾和、締約、移民、幣制、關稅、國際貿易等權力，其他未列舉的權力則保留給各州。聯邦法律及條約均為國家最高法律，各邦法律不得與之牴觸。^[2]隨著時間發展，美國聯邦政府發展出許多和州政府合作的方式，例如他們會制定出一些由聯邦提供經費、州政府實施的法律和項目，主要包括教育、社會福利、住房補貼及營養、國土安全、交通和緊急行動等。不過大體而言，各州政府和聯邦政府之間仍是平等的關係。另外，有一些聯邦制的國家是聯邦政府的權力較大，例如巴西、墨西哥、阿根廷；有些則是讓聯邦政府的角色限縮到最小。目前全球大約有27個聯邦制國家。

在民意代表以及立法權方面，美國聯邦的國會有參議院和眾議院兩院，各有一些獨自享有的權限（例如眾院可以提稅收相關法案和提出彈劾官員；參院有批准條約之權，還有同意總統各項人事任命案之權），但兩者也是平等的關係，大部份的法案都是必須兩院都通過才能送總統簽署。參院的議員是各州兩位，大小州都一樣；眾院則是依照人口比例決定議席。這樣的設計就是讓小州的人民可以在參院享有更高比例的代表權，但大州也可以因人口較多而在眾院有更多代表權利，這種設計提供大小懸殊的各州，留在聯邦體制內的誘因。^[3]

相對於聯邦制的國家組成方式是「單一制」，也就是像台灣現行體制一樣，有一個中央政府存在，然後各地會有地方政府，彼此之間是有清楚的上下分層關係。

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一國兩制：始於西藏，設計給台灣，港澳作為實驗場

一國兩制是鄧小平所提出的兩岸問題解決方案。1981年，時任中共全國人大委員長的葉劍英在《葉九條》當中提到：

「統一後的台灣可保留軍隊，作為特別行政區，享有特別自治權；台灣社會、經濟制度、生活方式與同其他外國的經濟、文化關係不變；私人財產、房屋、土地、企業所有權、合法繼承權和外國投資不受侵犯；台灣政界領袖可擔任全國性政治機構領導，參與國家管理；台灣地方財政有困難時，可由中央政府酌予補助」。

時任總統的蔣經國拒絕了這樣的提議，主要原因之一是中共不可能信守承諾。

從性質上來看，一國兩制其實就是一種給予某地高度「自治權」的方案，而其最早的例子是西藏。北京政權與達賴喇嘛領導的西藏政府於1951年簽訂了《和平解放西藏十七條協定》，由中央政府主導外交與國防，然後由達賴政府管理西藏內部事務，這樣的案例被鄧小平拿來和英國推銷與談判要用在香港的一國兩制。不過，簽完協定後，接下來發生的事情很多人都知道了，1959年解放軍全面接管西藏，達賴流亡印度至今。（謎之音：那到底為什麼還可以拿來推銷……）

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後來，一國兩制被用在香港和澳門。1984年時，中共與英國共同簽署了《中英聯合聲明》，重申兩地回歸後將會實施一國兩制原則，讓港澳保留資本主義的經濟和社會政治制度、金融體系、法律體系，同時也立法保證「香港不實行社會主義制度和政策，保持原有的資本主義制度和生活方式，五十年不變。」

不過，在2014年，也就是香港回歸的17週年時，中共提出了《“一国两制”在香港特别行政区的实践》白皮書，裡面提到：

「香港特別行政區享有的高度自治權不是完全自治，也不是分權，而是中央授予的地方事務管理權。高度自治權的限度在於中央授予多少權力，香港特別行政區就享有多少權力」。

換句話說，所有的最終決定權都在中共的手中，這和聯邦制當中，聯邦政府和州政府的平等關係、以及一切以憲法為依歸是完全不一樣的。

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在選舉權方面，中國的選舉叫做「民主集中制」，一般的政治職位人們可以選「村委會」和「地方議會」，不過，候選人都要事先經過一個代表會挑選過（簡單來說就是選舉層級非常低，而且完全沒有自由參政權。只有集中，沒有真正的民主）。香港人可以選特首和立法會的議員，不過，中共的全國人大常委會於2014年8月31日作出了三項決定，限制香港特首的選舉方式：只有「提名委員會」可以提名，參選人必須經過半數委員的提名，然後，最多只能選出2至3位候選人。