什麼是一國兩制?它跟聯邦制有什麼不同?為什麼台灣不接受?

什麼是一國兩制?它跟聯邦制有什麼不同?為什麼台灣不接受?
Photo Credit: Mark Schiefelbein / Reuters / 達志影像

我們想讓你知道的是

習近平發布告台同胞書後,「一國兩制」的議題重新受到討論,一國兩制是什麼國?兩個制度是什麼制度?真的像部分媒體講的「一國兩制就是聯邦制」嗎?

文:陳方隅(美國密西根州大政治所博士候選人)

2019年的第一週,兩岸關係真是好不熱鬧。先是蔡總統的元旦文告喊出了「四個必須」,以及因應中國介入台灣政治與社會發展的「三道防護網」,[1]然後是習近平發表的告台灣同胞書,強調九二共識內涵是「海峽兩岸同屬一個中國,共同努力謀求國家統一」,要積極尋求「和平統一、一國兩制」的台灣方案。而蔡總統則明確地回應台灣拒絕一國兩制方案,並提出三項理由:中國民主體制的欠缺與不足,人權紀錄不佳,以及,中國從未放棄武力犯台。蔡總統聲稱,拒絕一國兩制是台灣共識。

關於一國兩制以及九二共識,後續仍有非常多的討論,也有網友或各地外館自發性改圖和翻譯等,在社群媒體上的效應非常活絡,國際媒體的討論以及後續各種公開信呼籲也有很多。然而,值得注意的是,隱約有一種宣傳方式是開始將一國兩制和「聯邦制」劃上等號,有人講說聯邦制就是「一國多制」,並且提倡台灣應該接受這樣的方案。事實上,一國兩制這個名詞已經提出了快要40年了,但想必還是有很多人不太了解它的內涵是什麼,正如同九二共識每次選舉都被拿來當成主要的攻防重點,但先前研究卻發現有超多人根本都搞錯了意思。這正是一個好機會讓我們來認識一下什麼是聯邦制,以及一國兩制到底是什麼意思。

聯邦制:美國是典型

首先來看的是聯邦制。美國是典型的聯邦制國家,各州(State)共同組成一個主權國家,由憲法決定中央政府(聯邦政府)和各州政府如何進行分權,並各自享有獨立的權力。換句話說,各州之間以及聯邦政府其實是平等關係,或者可以說是一種夥伴的關係。

以美國來說,憲法明訂聯邦政府享有國防、外交、宣戰、媾和、締約、移民、幣制、關稅、國際貿易等權力,其他未列舉的權力則保留給各州。聯邦法律及條約均為國家最高法律,各邦法律不得與之牴觸。[2]隨著時間發展,美國聯邦政府發展出許多和州政府合作的方式,例如他們會制定出一些由聯邦提供經費、州政府實施的法律和項目,主要包括教育、社會福利、住房補貼及營養、國土安全、交通和緊急行動等。不過大體而言,各州政府和聯邦政府之間仍是平等的關係。另外,有一些聯邦制的國家是聯邦政府的權力較大,例如巴西、墨西哥、阿根廷;有些則是讓聯邦政府的角色限縮到最小。目前全球大約有27個聯邦制國家。

在民意代表以及立法權方面,美國聯邦的國會有參議院和眾議院兩院,各有一些獨自享有的權限(例如眾院可以提稅收相關法案和提出彈劾官員;參院有批准條約之權,還有同意總統各項人事任命案之權),但兩者也是平等的關係,大部份的法案都是必須兩院都通過才能送總統簽署。參院的議員是各州兩位,大小州都一樣;眾院則是依照人口比例決定議席。這樣的設計就是讓小州的人民可以在參院享有更高比例的代表權,但大州也可以因人口較多而在眾院有更多代表權利,這種設計提供大小懸殊的各州,留在聯邦體制內的誘因。[3]

相對於聯邦制的國家組成方式是「單一制」,也就是像台灣現行體制一樣,有一個中央政府存在,然後各地會有地方政府,彼此之間是有清楚的上下分層關係。

View on Capitol in Washington DC on dusk from the reflection pool — Photo by kzlobastov
Photo Credit: Depositphotos

一國兩制:始於西藏,設計給台灣,港澳作為實驗場

一國兩制是鄧小平所提出的兩岸問題解決方案。1981年,時任中共全國人大委員長的葉劍英在《葉九條》當中提到:

「統一後的台灣可保留軍隊,作為特別行政區,享有特別自治權;台灣社會、經濟制度、生活方式與同其他外國的經濟、文化關係不變;私人財產、房屋、土地、企業所有權、合法繼承權和外國投資不受侵犯;台灣政界領袖可擔任全國性政治機構領導,參與國家管理;台灣地方財政有困難時,可由中央政府酌予補助」。

時任總統的蔣經國拒絕了這樣的提議,主要原因之一是中共不可能信守承諾

從性質上來看,一國兩制其實就是一種給予某地高度「自治權」的方案,而其最早的例子是西藏。北京政權與達賴喇嘛領導的西藏政府於1951年簽訂了《和平解放西藏十七條協定》,由中央政府主導外交與國防,然後由達賴政府管理西藏內部事務,這樣的案例被鄧小平拿來和英國推銷與談判要用在香港的一國兩制。不過,簽完協定後,接下來發生的事情很多人都知道了,1959年解放軍全面接管西藏,達賴流亡印度至今。(謎之音:那到底為什麼還可以拿來推銷……)

Children in Elementary School Classroom
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後來,一國兩制被用在香港和澳門。1984年時,中共與英國共同簽署了《中英聯合聲明》,重申兩地回歸後將會實施一國兩制原則,讓港澳保留資本主義的經濟和社會政治制度、金融體系、法律體系,同時也立法保證「香港不實行社會主義制度和政策,保持原有的資本主義制度和生活方式,五十年不變。」

不過,在2014年,也就是香港回歸的17週年時,中共提出了《“一国两制”在香港特别行政区的实践》白皮書,裡面提到:

「香港特別行政區享有的高度自治權不是完全自治,也不是分權,而是中央授予的地方事務管理權。高度自治權的限度在於中央授予多少權力,香港特別行政區就享有多少權力」。

換句話說,所有的最終決定權都在中共的手中,這和聯邦制當中,聯邦政府和州政府的平等關係、以及一切以憲法為依歸是完全不一樣的。

在選舉權方面,中國的選舉叫做「民主集中制」,一般的政治職位人們可以選「村委會」和「地方議會」,不過,候選人都要事先經過一個代表會挑選過(簡單來說就是選舉層級非常低,而且完全沒有自由參政權。只有集中,沒有真正的民主)。香港人可以選特首和立法會的議員,不過,中共的全國人大常委會於2014年8月31日作出了三項決定,限制香港特首的選舉方式:只有「提名委員會」可以提名,參選人必須經過半數委員的提名,然後,最多只能選出2至3位候選人。


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