以色列成功蓋了高牆,仍無法阻絕邊境的難民潮

以色列成功蓋了高牆,仍無法阻絕邊境的難民潮
Photo Credit: AP/達志影像
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以色列雖在2014年完工以埃邊界的圍牆,搭配相關政策成功阻擋了過去從埃及邊界入境的外國人,但從1977年的越南船民到近一波的前蘇聯國家庇護申請,「難民」仍是以色列的一大問題。

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目前國際社會在難民(Refugee)地位的認定及庇護(Asylum)等概念上,較為通行的定義,是根據聯合國在1951年制定的「難民地位公約」(Convention Relating to the Status of Refugees,簡稱「公約」)及1967年的「有關難民地位的議定書」(Protocol Relating to the Status of Refugees,簡稱「議定書」)。根據公約第一條,難民是「因有正當理由畏懼由於種族、宗教、國籍、屬於其一社會團體或具有某種政治見解的原因在本國之外,並且由於此項畏懼而不能或不願受該國保護的人」[註一]

截至2015年4月,包括以色列在內,全世界共有145個國家是「公約」的締約國,146個國家為「議定書」締約國 [註二]

然而在這些根據約定必須遵守「公約」及「議定書」的國家中,難民的議題仍經常被政治化。一般來說,支持與反對難民的聲浪常與左、右派政治光譜的區分重疊。也就是說,右派政治人物常基於強烈的民族主義等思想,反對接收大量的難民。以美國來說,執政的川普政府就不惜為築牆、槓上民主黨為多數的國會,而關閉美國政府。歐洲許多國家的所謂右派或極右派政治人物,如法國「民族陣線」(Front National)創黨人之女兼繼任領袖瑪琳 · 勒朋(Marine Le Pen)、「尤比克爭取更好的匈牙利運動」(Jobbik)領袖加博爾 · 沃納 (Gábor Vona)等,都屬反對接收難民的代表性人物。

但以色列第一個接收非猶太裔難民的行動,發生在該國第一位右派總理、梅納赫姆 · 貝京(Menachem Begin)的任內,且是貝京在1977年上任後的第一個主要政策。

1977年6月10號,一艘名為「玉瓦里」(Yuvali)的以色列貨船,在南海遇到一艘破舊的小漁船,船上載著66名、逃離越南動盪的船民。這些船民先是向玉瓦里的船員討飲水與食物,但當船員們看到船上的老弱婦孺後,於心不忍,便決定把66位船民接到他們的貨船上。船長塔德莫(Meir Tadmor)在試圖說服香港與台灣當局接收這66位船民未果後,便轉向以色列國內請示。當時甫上任的新科總理貝京,決定接收這66位越南船民(boat people)。

在貝京答應接收這些船民後,台灣當局允許這些船民上岸,提供食物等物資,最後讓他們藉空中運輸抵達以色列。

貝京政府在接下來幾年,陸續接收共約300位、因越南動盪而流離失所的「難民」。貝京強調,猶太人特別能夠對流離失所的難民將心比心。他曾將1977年,以色列營救的66位越南船民,比做1939年、聖路易斯號(MS St. Louis)客輪上的上百名猶太乘客。當年,從德國出航的聖路易斯號,在向古巴、美國與加拿大申請庇護遭拒後,只好返回歐洲。歷史學家估計,返回歐洲的620名乘客中,約254人死於大屠殺。貝京以為,猶太人飽受異族迫害、甚至經歷大屠殺的歷史,讓他們更能對難民產生同理心 [註三]

以色列民間主動發起難民收容,但也遭到部分人士反彈

過去十多年,以色列最受爭議的難民議題牽涉到從自厄利垂亞(Eritrea)與蘇丹(Sudan)、經埃及來到以色列,企圖向以色列內政部申請難民地位的這些人[註四]。媒體、觀察家、學者等對這項議題的討論,往往認為以色列政府採取了和當年貝京政府截然不同的態度與作法。儘管難民議題多年來備受爭議,身為「難民地位公約」與「有關難民地位的議定書」締約國之一的以色列,至今尚未制定一部國內的難民法。

以色列政府主張,其境內多數的厄利垂亞人與蘇丹人,並不真的符合「難民地位公約」對難民的定義,且主張,這些人多為「經濟移民」,是要來以色列找工作、賺錢的。也因此有觀察家認為,以色列內政部在審核這些人的難民地位申請時,往往從嚴處理;在安置這些人的過程中,也有不少瑕疵。例如,以色列曾將許多正在等待申請結果的厄利垂亞人與蘇丹人,送往靠近以色列與埃及邊界的何羅(Holot)收容中心。

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於2013年12月開始營運的何羅(Holot)收容中心入口,在2014年12月31日的樣貌 | 作者拍攝提供

政府的許多政策,已經引起難民維權份子與維權律師的反彈,過去十多年,這些人將許多個案上訴到各級法院與最高法院,藉以抗衡政府的行動。何羅收容中心也因為法院的判決,在去(2018)年3月停止營運。

但是在難民聚集的地方,例如特拉維夫的中央車站周邊,地方政府或多或少都基於實際甚至人道的考量,與民間機構的合作,對這些沒有身份、或身份不穩定的外國人,提供各式各樣的幫助。各種民間組織、包括世俗、宗教、慈善、或移民等團體,也都開始動員幫助難民。盛況可比多年前在以色列,許多民間團體與維權份子為移工孩子請願的規模,不過成效卻相去甚遠。多年前,以色列政府曾嘗試驅逐違法出生在境內、由各國移工生下的小孩,但民間組織的請願,最終對政府造成了壓力,有條件地允許部分孩童與其家長留下,且獲得合法的身份 [註五]。然而多數還在以色列的厄利垂亞人與蘇丹人,卻仍前途未卜。

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許多移工之子就讀的、位於特拉維夫的比亞利克羅格茲(Bialik Rogozin)學校穿堂一角,各式的國旗,象徵校內學生、來自世界各國的多元背景;拍攝於2015年8月25日 | 作者拍攝提供

同時,地方政府與民間組織對難民的幫助,也引發當地居民的反彈[註六]。 許多難民聚集的地方,原本就是非中上階層民眾的社群,難民的入住,讓許多居民覺得家園的環境變得更加惡劣。

在一部關於難民在以色列的紀錄片「熱線」(Hotline)[註七] 中,紀錄了下列這些激烈的發言與質問。NGO「熱線」(Hotline)的代表,在與南特拉維夫難民聚集地,與當地居進行座談。期間,有憤怒的居民指著她說:「讓這些人(指厄利垂亞與蘇丹難民)到妳家、妳的院子去,讓這些人去住在你們北特拉維夫的高級住宅區[註八]。」也有人問她:「如果他們殺了妳媽,妳會怎麼做?妳還會為他們辯護嗎[註九]?」還有人問:「妳最近一次幫助住在我們這一區的猶太人,是什麼時候?」

蓋了高牆,也不能阻絕邊境的難民潮

以色列雖在2014年完工位於以埃邊界的一道圍牆,並搭配其他相關政策,成功阻擋過去從埃及邊界入境的厄利垂亞、蘇丹等其他外國人。但近幾年來,以色列再度面臨一波從幾個前蘇聯國家湧入的難民潮。

為促進雙邊關係,以色列分別在2011年與2014年,准許來自烏克蘭(Ukraine)與喬治亞(Georgia)的遊客,以落地簽的方式進入以色列旅遊。

在2012年以前,沒有任何一個烏克蘭人在以色列境內提出庇護申請。2015年,這個數字突然增加到700、更於2016年與2017年攀升到近7000人次(見下圖)。同樣的情形也發生在由喬治亞入境的旅客上。

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原始資料來源:以色列時報以色列內政部人口與移民局 | 作者製圖

從2016年左右開始,以色列政府便對要申請落地簽的烏克蘭與喬治亞遊客,進行嚴格的審查。當局也認為,這樣的政策在最近開始奏效。去年(2018年)1月至7月間,從這兩國以落地旅遊簽進入以色列後,申請庇護的人數,已降至1,131(烏克蘭)與378(喬治亞)人次。

本文就以色列處理難民經驗的概述顯示,當政府認定,有太多想要濫用難民制度的人,有關當局就可能會採取比較嚴厲的政策。相對地,這些作法就可能因此讓真正的難民,在申請程序上,遭受重重的困難。

儘管國際難民體系的原先立意是非常崇高的,政府在面對突然湧入的難民潮時,常直接面臨社會上許多不同的聲音。 這些不同聲音,不見得是以傳統的左、右派政治光譜就可以輕易區分的。比如前文中提到的,第一位接收非猶太裔難民的以色列總理貝京,就屬右派。

此外,所謂的民族主義,在難民的議題上,其實可以是把雙面刃。縱然民族主義在世界各地、包括以色列,燃起了許多反移民、反難民的聲音與運動,民族主義也可能激起社會甚至政治人物對難民的同情、同理心,就好比前述的貝京總理、以及以色列許多幫助難民的組織團體所持的理由。在這些團體中,不乏基於猶太人受盡迫害的歷史、甚至猶太教的觀點,主張以色列對難民有特殊的負擔。

註釋
  1. 實際上,聯合國難民公署(UNHCR)與許多歐美國家,都已經逐漸以各種方法拓展「難民」的定義。許多國家會以臨時的特殊簽證,讓因天災、人禍或其他不符合「公約」難民定義、卻滯留在境內、無法返國的外國人,可以暫時留下來,享有非常類似難民地位的權利。比如在美國政府在2001年,鑑於薩爾瓦多(El Salvador)發生強烈地震,給予滯留在美國的薩爾瓦多公民「臨時保護身份」(Temporary Protected Status, TPS),讓他們得以長居在美國。但是這樣的臨時身份不如難民地位來得有保障,例如美國政府就已經表示,二十多萬薩爾瓦多公民的臨時保護身份,將在今年(2019)年九月失效。「公約」的中文版,請參閱此連結
  2. 立法院在2009年,依據公約與議定書通過「兩國際人權公約施行法」。儘管從2005年,便有幾個不同版本的難民法草案,目前為止,仍未能依據公約中的規定,產生一步國內難民法。
  3. 正由於大屠殺的經歷,加上以色列在建國前後,接收許多從歐洲難民營回歸的大屠殺生還者,以及從鄰近中東國家遭到驅逐、或因反猶暴力而逃走的猶太人,因此,以色列外交官羅賓森(Jacob Robinson),在聯合國「難民地位公約」的催生上,扮演了重要的角色。猶太人流離失所的遭遇,在主流猶太人歷史中,佔有重要的一席之地。但在1940年代末期與1950年代,剛建國的以色列政府中,許多政治領袖、包括第一任總理本 · 古里昂,主張回到以色列建國的猶太人,應該忘記流亡時期的遭遇。因此他們傾向壓抑猶太人流亡在外的歷史。直到1961年,當前納粹高官阿道夫 · 艾希曼在阿根廷遭以色列情報特務局活捉、遣送至以色列受審時,這場從當年四月開始的審判,才激起以色列社會對大屠殺等的討論。
  4. 他們目前的人數約在38,000左右。這些難民早年原先是從本國逃到埃及,在當地生活的,2005年12月,在一項靜坐事件後,埃及政府於首都開羅的一個廣場鎮暴參與靜坐的難民,導致數十人死亡、上百人受傷,其後,這些難民才開始大規模地往以色列前進。
  5. 當年最有影響力的組織之一「以色列孩子」(Israeli Children)的負責人伊蘭(Rotem Ilan),在創辦組織與發起請願的過程,還只是研究所的學生。在2010年,以色列政府要遣返一些移工孩子的前夕,伊蘭大膽地寫信向當時的以色列總統培雷茲(Shimon Peres)請願,不僅得到對方的回應,培雷茲也出面呼籲政府,暫緩執行遣返。
  6. 延伸閱讀:道德與現實上的兩難-以色列的非洲難民
  7. 這部紀錄片的主題圍繞在原名為「熱線」(Hotline)的以色列民間組織,其成立之初,主要是幫助想在以色列申請庇護的外國人,該組織現已更名為「難民與移民熱線」(Hotline for Refugees and Migrants),為居住在以色列,各式各樣非猶太人的移民提供服務。
  8. 許多南特拉維夫的居民認為,很多幫助難民的NGO員工,只在白天來到難民群聚的地區,為難民維權、辯護,卻在晚上回到他們位於北特拉維夫的舒適高級住宅區。面對這樣的質問,影片中的NGO代表也澄清,她並不住在北特拉維夫的高級住宅區。
  9. 許多南特拉維夫的居民認為,厄利垂亞與蘇丹人的存在,導致該區犯罪率攀升。
參考資料
延伸閱讀

責任編輯:丁肇九
核稿編輯:翁世航