災難應變要更快速,李鴻源:台灣需要有足夠權力的部會而且要常常演習

災難應變要更快速,李鴻源:台灣需要有足夠權力的部會而且要常常演習
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究竟台灣該怎麼做,未來才能更妥善因應災害管理挑戰?

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撰文 / Don Shapiro(沙蕩)

去年高雄氣爆事件的發生,提醒著仍須更加留意重大工安事故等災難。究竟台灣該怎麼做,未來才能更妥善因應災害管理挑戰?

超級颱風莫拉克在2009年8月初重創台灣,是台灣史上最慘重的風災。南部山區降下破紀錄的2,777毫米雨量,引發多起大規模土石流災害,導致高雄原住民部落小林村慘遭滅村,400多位居民被活埋。由於這起悲劇,加上政府協調搜救和賑災效率緩慢,引發全國輿論譁然,行政院長劉兆玄因此下台以示負責。

不過莫拉克風災促使當局針對天災,尤其是颱風,制定更加妥善的應變計畫,包括擬出提早疏散民眾的詳細程序,以及改善資訊和災情通報系統,以確保小林村悲劇不再重演。

然而,沒有人能預測下一場災害,就在去年,高雄市發生丙烯輸送管線連環氣爆事故,將數公里長的馬路炸得柔腸寸斷,再次震驚全台。至少有30人不幸罹難,另有300多人受傷。相關單位對事故處理似有不當之處,再次引爆民怨。

氣爆發生在7月31日將近午夜時刻,不過在事故發生前3小時,已有居民通報聞到瓦斯外漏味道,消防隊和其他第一線相關人員獲報後趕到現場,但在尋找漏氣來源的過程中,並未封鎖周遭區域。同樣引發爭議的是,中央和高雄市府官員在事發多日後,顯然都不知道高雄市區地下輸送管線的情況與位置,而且管線的主管權責和維修監督歸屬也混淆不清。

Photo Credit:AP/ 達志影像

這起事故因而促使各界更密切關注工安意外。國家災害防救科技中心主任秘書利維森表示:「過去二十年來,我們的重心主要放在天災,因此在這方面有許多防範措施和技術。」「不過高雄氣爆事故提醒我們,在現代社會中,可能發生我們過去從未想到的事。損失約30條人命令人悲痛,但也讓我們有機會修改和強化災害應變系統。」

不論是天災或人禍,台灣未來可考慮採取哪些編制或方法上的變革以減輕災情,本刊特地邀請各類專家提供建言:

曾擔任內政部長的台大土木工程學系教授李鴻源認為,首要之務應是在行政院之下建立擁有龐大權力的部會,功能類似美國的聯邦緊急事故管理總署(FEMA)。2005年卡崔娜颶風(Hurricane Katrina)重創紐奧良(New Orleans)時,FEMA因為救災應變過於遲鈍而飽受抨擊。不過當時該署的領導人是由政治任命產生,並未擁有豐富的緊急事故處理經驗,而且該署劃歸新成立的國土安全部(Department of Homeland Security)管轄,但那時美國最重要的國家要務是反恐,其它事務相對受到忽略。據媒體報導,在卡崔娜風災過後多年,FEMA才重新建立專業導向,並證明該署在協調危機迅速應變上具有非常重要的地位。

台灣目前最類似FEMA的機構,就是行政院在莫拉克風災後設立的災害防救辦公室。不過李鴻源認為該單位缺乏資源和授權,無法在指揮災害應變上扮演必要的領導角色。他指出:「台灣在莫拉克風災後確實展開一些組織重整,但災害防救辦公室的規模太小,只有二十人左右,而且沒有權力直接向各部會下達指令,只能向各部會表示:『我們會提供協助,幫忙進行檢討,可以派遣專家到貴部會提供指導。』這樣根本不夠。災害防救辦公室缺乏指揮災害應變所需的人力、設備和權力。」

李鴻源表示,他在內政部長任內曾建議設立仿效FEMA的機構,擁有約150人的編制。不過當時中央政府正在進行廣泛的組織再造計畫,希望精簡政府層級以提高效率,各官員都忙著設法裁減各層級的政府單位,不會考慮反其道而行的擴大官僚體系作法,也不採納由美國商會化學製造商委員在白皮書中建議政府整合負責化學品控管的相關單位,包括勞動部、環保署、環保署協助成立的毒災應變諮詢中心(ERIC)、農委會及衛生福利部都分別負責控管化學品,以便有效地管制化學品。

Photo Credit:Reuters/ 達志影像
替代方案

李鴻源表示,台灣若認為FEMA模式不可行,還可考慮仿效日本,指派一名內閣成員擔任災害管理國務大臣。日本的國務大臣通常相當於台灣的政務委員,但災害管理國務大臣可指揮170名下屬,不同於台灣政務委員常常只擁有少數手下。李鴻源指出:「若能像FEMA,就可擁有所需的人力、資源和專業人才供其調度,還有權力監督各部會的災害處理。」

他接著表示:「若沒有明確的負責單位,就代表各部會將各自為政。」「這意味內政部負責地震和颱風相關的災害,經濟部負責水患和工安事故,交通意外是交通部的事,核災則屬於原子能委員會等等。問題是各部會可能相當了解自己的業務範疇,但在進行災害管理時卻都缺乏足夠的奧援或知識,因為災害管理是非常專門的學問。」

李鴻源堅決認為,由於台灣缺乏這方面的專業知識,因此新成立的災害管理機構須要有經驗豐富的優秀「教練」從旁指導。他說:「就標準作業程序而言,日本和美國有許多我們可以借鏡的地方,但因為機構的規模並不相同,我們必須加以修改,並將之在地化。」「這會花一些時間,所以我們在這段期間需要外面的人來擔任教練。」此人未必得熟悉台灣的狀況,只須擁有足以協助指導台灣團隊的背景,確保新機構能按部就班建立。李鴻源建議,可延攬FEMA或日本的退休官員擔任教練角色。

李鴻源還強調,必須指派研究機構支援新成立的災害管理機構執行任務。他以自己擔任內政部長時須全權負責颱風災害處理的經驗為例,指出:「我接任部長,因此成為颱風救災總指揮,我們花了三年時間才建立所有的標準作業程序,並為台灣7,385個村落備妥各村的災害疏散地圖。」「不論是多偏遠的村落,我們的目標是要確保各村都有能力在災害中至少獨力存活七天,因為強颱來襲後,可能得等四、五天,才能派遣直升機進入災區。我很幸運,能請求國科會(即現在的科技部)旗下的兩個研究機構協助蒐集所有資料,為我進行全部的分析和沙盤推演,我們才得以擬出一套行動計畫。」

今日的小林村。Photo Credit:☼ うみ 目覚めたら CC BY SA 2.0

他強調,災害管理須有具備學術背景和實務經驗的兩類專家一起參與,這至關重要。他說:「研究是一回事,把它轉化為行動計畫又是另一門學問。」在蒐集和分析必要資料的第一階段,須借助研究機構,然後由實際執行者決定如何轉化實施。

李鴻源認為,第二重要的要務是人員須接受紮實的訓練,包括經常舉行演習,以確保行動計畫在執行時能真正行得通。演習還能確認各小組成員對各自負責的任務是否夠熟練,以及來自不同單位的人員能否有效溝通和協調。他表示:「不幸的是,這至今仍是我們的弱點之一。」「各災害應變小組的練習不足,沒有機會學習如何貫徹團隊合作。」因此當災難真的發生時,就缺乏順利協調的能力,錯失寶貴的救災時間。

直接指揮者

國際危機管理協會(International Association of Emergency Managers,簡稱IAEM)的台灣區代表辜存柱表示,在災害管理訓練中非常重要的一點,就是在災害現場建立直接統一指揮者的觀念。這能確保現場永遠有人負責,避免造成誰才有資格發號施令的混淆狀況,以及試圖尋找上級指示所浪費的時間。

他說:「根據災害管理原則,不論位階大小為何,現場一定要有直接指揮的人。」「第一個抵達現場的單位領導人應接下這個角色,如果後來有更高位階的人抵達,可以移交指揮權。但務必隨時都要有一個決策者,不能任由時間流逝或打手機來回聯絡,直到悲劇發生才後悔莫及。」當然,若不只一個機構獲報趕到現場,應有明確規定由誰負責指揮的層級制度。

台灣海軍上校退役的辜存柱還強調,台灣必須培養通過嚴格災害管理訓練的廣泛人才庫。1999年九二一大地震造成中台灣近2,500人死亡,還在軍中服役的他首度接觸此一領域,奉國防部指派擔任美國搜救隊的聯絡官。10年後發生莫拉克風災,台灣對救災似乎仍亂無章法,令他相當沮喪。他認為憑自己在軍中的指揮與管控經驗,或許可貢獻一己之力,強化台灣在這方面的能力。

辜存柱做了一些基本研究後,發現IAEM不但在美國的災害管理者訓練和認證上扮演重要角色,在其它國家也日益重要。他參加該協會課程,成為台灣目前唯一通過認證的災害管理人員,不過目前至少另有6人正在接受IAEM的資格檢定。現在辜存柱全力在台灣推廣IAEM的會員和認證資格,藉此有效促進台灣對災害管理重要性的了解,並培育一群同時精通理論與實務的災害管理人才。

申請者若欲通過IAEM認證,須在大學上完一定時數的一般管理課程,然後參加IAEM或其它獲認可機構提供的災害管理線上課程,通過筆試,繳交以某方面災害管理為主題的論文,並出示曾參加相關會議或救災活動的專業參與證據。

辜存柱表示:「完成課程後,就知道如何撰寫救災作業計畫書,甚至更重要的是知道如何調整計畫,以滿足災害現場的實際狀況需求。」他認為,不論是消防員、警察等第一線救災人員或負責災害管理的政府官員,抑或民間企業,尤其是石油與天然氣、化學和半導體等產業的安全幹部來說,災難管理都是非常珍貴的技能。他說:「一旦發生事故,必須要有已具備所需知識和訓練的人能迅速採取行動。」

災害管理人才即使能適才適所,但能否持續有效對外溝通和取得所需資訊,也是一項無止盡的挑戰。國家災害防救科技中心主任秘書利維森指出,他的服務單位劃歸在科技部之下,「不像全世界大部分的其它對口單位通常隸屬民防或消防部門」。他表示,災防中心的目標是「將科學和技術導入災害管理中」。他屬下的工作不是趕到災害現場,而是蒐集資訊,「試圖針對未來24到72小時內可能發生的狀況與所須採取的行動,向災害管理指揮官提供全面性的答案」。

民眾在小林村掛上祝福布條。Photo Credit:☼ うみ 目覚めたら CC BY SA 2.0
數據和通訊

利維森指出,過去數年來,國家災害防救科技中心持續投注大量精力整合資訊系統,因此災害應變中心的總指揮只要透過一個螢幕,就能看到全部所需的相關數據。體認到中央與地方政府在處理莫拉克風災的過程中,突顯出協調不力這一致命問題,因此國家災害防救科技中心努力改善各政府層級間的溝通管道,並確保在道路被沖毀、室內電話和行動電話訊號中斷,及直升機還不適宜進入危險災區的情況下,偏遠村落與外界的通訊仍然能夠維持暢通。李鴻源也補充說到現在每個村落都配備了一套衛星電話系統,並有獨立的備援設備,確保與台北的聯繫不會中斷。

因應大數據時代來臨,國家災害防救科技中心致力推動讓所有數據都能公開供外界存取。因台灣與Google的合作進而Google在台灣的用戶可利用Google快訊(Google Alert)查看由政府提供的危機地圖,上面顯示19種即時數據。利維森說:「日本是美國之外第一個提供這類服務的國家,而台灣是第二個。」

圖片來源:災害情資網

這個網站包含有災害潛勢地圖,依國家、市或縣,及區這三個不同等級來警示水災和土石流可能帶來的威脅。利維森表示:「我們的主要職責之一是讓民眾了解潛在的風險。」但是他希望這是以雙向溝通的模式存在,甚至是形成一種社會運動。他說:「情況隨時在變,我們的資訊不可能100%正確,因此我們希望市民能經常留意他們身邊的環境。」只要他們看到、聽到或聞到任何有危險之虞的異狀,都應儘快通知相關單位。

國家災害防救科技中心的另一項任務是保護國家重要的基礎設施,利維森說:「我們的橋樑、發電廠和水庫無時無刻不受到自然災害的威脅。」「我們必須知道會產生什麼影響,」包括不同系統之間聯動所產生的二次效應,例如,若發生停電,其他重要運作會受到什麼樣的衝擊?為了進行評估,該中心採用一套脆弱度審查流程,與美國國土安全部已發展出的系統相似。利維森解釋:「即便發生大規模的自然災害,我們也必須確保政府能維持必要運作,否則可能引發社會動亂或經濟損失。」

莫拉克風災促使台灣進行重大改造,以減輕自然災害帶來的影響,尤其是水災與土石流的危害。部份觀察家批評這些努力還遠不足夠,但不可否認的是我們已看到了具體進展。現在的問題是高雄氣爆事故是否會同樣震撼台灣民眾和政府,進而促使大家採取具體措施,加強安全以預防工安和其他人為災害。

辜存柱對這一點頗為樂觀,他指出中國文化裡所灌輸的歷史意識,不斷教導大家要記取過去的教訓,並從錯誤中學習。但是李鴻源也提到人類的另外兩種特性──記憶力及注意力不足(尤其是在面臨媒體資訊的超載時代),加上政府官員總是認為萬事都在他們的掌控之下,因此不需要進行重大改變。他呼籲媒體和民間持續向政府施壓,以催生更有效率的應變管理機構、程序和人員訓練計畫。

本文獲台北美國商會授權刊登(September 2014, Vol. 44, Issue 9),原文於此

責任編輯:吳象元
核稿編輯:楊士範

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