《廿一世紀歐洲聯盟的對外關係》:「川普新政」與歐洲安全的前景

《廿一世紀歐洲聯盟的對外關係》:「川普新政」與歐洲安全的前景
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我們想讓你知道的是

國際關係的上千年歷史上,大概只有兩項歷史進程,堪與今天北約東擴的龐大規模與聲勢相比擬。其一,是西元11直至13世紀綿延了兩百年的十字軍東征;其二,乃是發生在18世紀末至19世紀初期的法國大革命之後的拿破崙擴張戰爭。

文:馮紹雷

【北約之爭與俄歐安全新局面】
肆、烏克蘭危機後的常規武裝力量重新對峙

(前略)

四、關於「軍事存在規模」和「混合戰爭」問題的爭議

烏克蘭危機之後,美國與北約成員國到底可以在何種程度上做出軍事反應,至少在兩個關鍵問題上俄羅斯與西方存在爭議。

第一個問題是1997年俄羅斯與北約基本文件中關於如何界定在北約新成員國領土上「軍事存在」的爭議。按照199年5月27日俄羅斯與北約簽署的關於《俄羅斯與北約之間相互關係、合作和安全的基本文件》的條款:「北約確認:在現在和未來可預見的安全條件下,北約同盟將會通過協作、一體化和增強潛能的方式,來實施自己的防衛和完成相應任務,而不是通過增加部署大規模常規作戰力量的方式。」對此,北約秘書長斯托爾滕伯格對當前北約重新部署軍事力量這一重大變化的解釋是:一方面,否定此舉有悖1997年簽署的北約與俄羅斯基本文件框架下規定的界限;另一方面,指出這是對俄羅斯「非法吞併」克里米亞半島和透過武力動搖烏克蘭穩定的有限回應。與此同時,他也表示將繼續致力於與俄羅斯保持更具建設性與合作性的關係。俄方的反應,則更多的是就文件裡面有關「大規模作戰部隊」的條款的模糊性「要求解釋」。但看來,俄方目前反應還是相對有限和謹慎。

第二個問題,是如何應對俄羅斯在烏克蘭東部地區發起的所謂「混合戰爭」。烏克蘭危機後,歐洲安全領域出現了一個令各方專家熱議的新詞:「混合戰爭」。也即,在有關的衝突過程中,透過由敵對方面操縱的影響力巨大的代理人、志願者、非官方、非正式軍事人員以各種方式介入衝突與戰爭——也包括讓反對本國領導層的政治力量的合法化——以實現敵對方面的地緣政治擴張和政治戰略圖謀,包括實現政權改變的圖謀。

事實上,2011年中東危機後敘利亞戰爭爆發,敘方戰場早就變成各國武裝人員以「混合戰爭」方式大量潛入的「國際戰爭」了。烏克蘭危機中的「混合戰爭」現象,不過是這一連串事態發展過程中的一個環節。在俄方的解釋中,「混合戰爭」的含義之一,是指烏克蘭危機整個過程中美國的暗中策劃和參與;含義之二,是指當時還在任的亞努科維奇政權與德、法、波諸國正式簽署的2014年2月21日合法政府與反對派和解協議,在廣場亂局中被推翻。而在西方看來,俄羅斯的志願者和非正式軍事人員介入烏克蘭東部地區的軍事衝突,乃是「混合戰爭」的主要表現。

有趣的是,烏克蘭危機中對立雙方都使用「混合戰爭」這一概念,來指責對方故意採取行為者身份模糊不清的軍事行動。俄羅斯專家認為:「2013年底在烏克蘭成功挑起一場『混合戰爭』的是美國,其目的是用傀儡政權來取代政府。」北約秘書長斯托爾滕伯格則認為:「我們採用軍事和非軍事手段混合的方式來實現國家的穩定,而其他人這麼做則是為了令國家動盪。」可見,圍繞著「混合戰爭」概念的爭議,已然成為北約與俄羅斯互相較量的新領域。

五、北約與俄羅斯在其他地域正在醞釀中的對峙

其一,北極地區。一方面,俄羅斯正在加緊提出在北極地區的領土主權聲明,另一方面,美國、加拿大、丹麥和挪威這些同北極海接界的國家也會相應提出自己的領土主張。問題的焦點在於:其一,海冰融化之後,俄羅斯如何確保領土安全出現了新挑戰:俄羅斯陸軍在歐洲占有明顯優勢,因為他們能夠自由調動。但是,就俄海軍而言,已經失去了在波羅的海和黑海的主導權,它也無法確保能夠進入地中海和大西洋,聖彼德堡的海路通道也明顯會受到北約的威脅。所以,俄羅斯海軍如何從各個北極基地進入大西洋和北太平洋,就成了關鍵。

其二,2016年北極海冰的覆蓋面降到歷史最低。因此,未來幾十年從北極地區獲取能源和食物的極大可能性以及東亞和歐洲之間的較短運輸路線,對相關國家具有很大的吸引力。其三,2016年8月,俄羅斯已經向聯合國大陸礁層界線委員會(Corninissivil m the Limits of the Continental Shelf, CLCS)提出了有關文件,論證其對北極大片土地的領土要求。俄希望在當地資源的勘探、開發、管理和保護方面擁有主權。今後的變局在於,如果俄羅斯的申索要求得不到CLCS的批准,將會出現怎樣的局面,令人關注。

其二,斯堪地那維亞地區。挪威《廣告報》2016年10月的報導稱,該國領導人正在研究在特隆赫姆附近的基地部署三百名美國海軍陸戰隊員的問題。俄羅斯學者穆欣指出,北約計畫從2020年起,讓F-35部署在波羅的海的北約空軍基地。那麼,只需要幾十分鐘就可以飛到莫斯科和聖彼德堡的俄軍高級指揮機關的大本營。在這種情況下,俄羅斯必定要採取反制措施。

其三,包括本來有可能成為合作空間的阿富汗,也出現了新變化。北約盟國主張在阿富汗的反恐訓練任務延續到2017年,並承諾財政資助阿富汗軍隊直到2025年。北約將在阿富汗保持1.2 萬名士兵的軍力。俄羅斯駐北約代表格魯什卡認為:俄羅斯與北約雖然在反恐形勢的嚴重性問題上有共識,但並不贊同北約對阿富汗地區的「伊斯蘭國」和塔利班控制區域的數量分析。看來,雙方的意見分歧越趨明朗化。

由此可以推測,上述三個地區很有可能成為北約與俄羅斯開展潛在軍事對峙可能性較高的新區域,值得繼續密切關注。

總結上述北約與俄羅斯常規武裝力量新的對峙形勢,需要關注的問題是:

第一,由於對1997年北約-俄羅斯《基本文件》所規定的內容存在不同看法,冷戰後歐洲安全基本制度中的關鍵文本,已成為有待解決的迫切問題。

第二,北約內部儘管紛爭不斷,但是2016年華沙高峰會所作出的在東部地區的軍事部署,包括2017年以來川普改變原先的親俄立場,重申美國與北約合作的決心,反映了北約內部要求對俄採取更強硬立場的意見占了上風。值得注意的是,北約內部如何透過各類妥協協調不同的立場。比如,鑑於法國、比利時和土耳其等國事實上更加關注來自「伊斯蘭國」崛起和敘利亞戰場,為此,北約做出的一個妥協是:北約不參加打擊「伊斯蘭國」的空襲,但是,將向反「伊斯蘭國」國際聯盟提供機載預警和控制系統所獲得的情報,以此來換取所有成員國對北約其他統一行動的支持。

第三,俄羅斯對於北約新軍事部署表現出強硬立場,也有能力採取強硬的應對措施,但是,雙方仍在一系列功能性領域進行合作對話。例如,華沙高峰會後關於俄羅斯與北約在空中和海上緊急遭遇時的危機防範協商,以及關於阿富汗事務的討論,還是透露出雙方願意維持對話的節制態度。誠如盧基揚諾夫所說:「25年的『無衝突期』已經結束」,但是「政治領導人接下來的任務是控制風險,這種技巧需要重新學習。」2017年2月的北約高峰會上,由於新任美國國防部長馬蒂斯的親自與會,不僅在逼迫北約成員國必須將國防預算提高到GDP2%水平的問題上,而且在承諾部署羅馬尼亞旅等一系列新的擴軍安排上,都表現出與俄羅斯強硬對抗的新態勢。

對於形勢的急轉直下,俄羅斯駐北約總代表卡魯什卡一方面聲明,對於北約的蠻橫立場,俄羅斯必須做好「長期對抗的打算」;但同時他還是表示:美俄在巴庫關於兩軍參謀長層次的合作,以及在敘利亞等一系列問題上的協作,「不應該被一筆抹殺」。包括2017年9月俄羅斯與白俄羅斯舉行的聯合軍演「西方-2017」曾引起北約盟國的高度關注,但是俄白雙方還是邀請北約有關國家代表參加觀摩。

伍、「川普新政」與歐洲安全的前景

總的來說,近年來對於北約的走勢,大體可以歸納為兩種估量和分析:

第一,認為美國對俄策略已經失敗,應該重新考慮北約的存留。在這一立場之下的第一種意見認為,當前西方對俄戰略已經陷於全面困境。第二種觀點認為,美國應該退出北約。在這一立場中,還包括第三種看法,認為俄羅斯橫豎沒有出路:即使美俄和解,也不會對普亭有幫助。這一觀點,實際上是主張美國放棄對俄的強硬態度,與川普競選期間的主張暗合。

從以上幾種觀點可以明顯看出,正在左右為難中希望調整對俄羅斯關係的不僅是川普執政集團,而且還包括西方其他方面政治精英的態度。

但是,美歐內部爭議中還有更為顯著的另一種影響廣泛的立場,主張北約要以更加強硬的聯盟戰略來對付俄羅斯。

這一派立場中,也可以細分出兩種意見:前者側重於「強硬」;後者側重於「遏制」。持第一種主張「強硬」立場觀點的西方人士不在少數。他們認為,面對「俄羅斯威脅」,歐美必須團結一致,強硬應對。這一種觀點的結論是,北約的強硬立場有可能獲得勝算。第二種意見則認為,作為北約的戰略對策,應該重回肯南式的遏制戰略。這派意見首先認為,如果以為透過政治和經濟的接觸,加上軍事遏制,最終能夠說服俄羅斯願意建立更具建設性的關係,這是「將主觀願望凌駕於經驗之上」。而且,以往將俄羅斯融入西方的試驗已經失敗,因此,已有的對策將不會是羅斯福式的將俄羅斯拉回國際大家庭,而只能是重回肯南式的遏制。其要點應該是:第一,近半個世紀之久的肯南式遏制的持續保持耐心;第二,相信西方優勢和俄羅斯所面臨困境的堅定不移的信念;第三,維護西方的團結。只有這些才是成功的關鍵。

雖然川普也提出過緩和美俄關係的主張,其客觀的邏輯依據是,美俄兩個核大國始終處於緊張對峙狀態,對誰都不是好事,但今天美國要在維護傳統的北約結盟關係和重啟美俄關係之間求得兩全,還真非易事。

陸、結語:歷史比較中的歐洲安全前景

從相對較短時段來看,國際學者較為關注的是冷戰以來,特別是冷戰結束以來,美俄多次緩和與「重啟」對於歐洲安全的影響。實事求是地說,儘管東西方之間在歐洲呈現多年高度對抗狀態,畢竟還有過不少次或多或少的和解。當今形勢之下,似乎對抗局勢又在捲土重來。回顧歷史,東西方之間在危機形勢之下尋求和平的努力,始終還是給當前事態的進程留下了重要啟示。

第一個問題是有關地緣政治在當今變局中的作用。普亭在2016年瓦爾代論壇的大會講演中提到,「地緣政治因素比之意識形態更重要。」普亭的這一論斷迄今還並沒有太多為國際輿論所議論。當今國際變局中,意識形態與地緣政治因素孰輕孰重的話題,值得人們深思。事實上,非意識形態化的語境曾一度主導冷戰後的國際發展。儘管,國際關係意識形態化的企圖始終或明或暗地留存,意識形態教條也還是難被「勝利者」所主動摒棄。然而,地緣政治利益博奕從來沒有因為意識形態的去留而消失,相反,越演越烈,並與民族主義、西方式自由主義、「帝國復興」等各種觀念形態相互交織,深刻作用於國際進程。所以,普亭的這一論斷點出了事態的要害。

第二個問題,對於北約東擴背景之下的歐洲安全格局的發展趨勢而言,二戰以來幾十年的國際遺產和經驗教訓,雖然值得總結,但多少還是顯得時間短暫,因而未能觸及更深層面的結構性變化。這意味著,需要根據更長時段的觀察進行總結和反思。

國際關係的上千年歷史上,大概只有兩項歷史進程,堪與今天北約東擴的龐大規模與聲勢相比擬。其一,是西元11直至13世紀綿延了兩百年的十字軍東征;其二,乃是發生在18世紀末至19世紀初期的法國大革命之後的拿破崙擴張戰爭。這幾個歷史時段中,場面宏闊的多國進程的共同點在於:無論是十字軍多次東征企圖要建立的基督教一統天下,拿破崙想要建立的歐亞帝國,還是北約東擴所期待的世界「民主共同體」的形成,都是旨在建立普世性的一元論為基礎的不同形式的帝國體系。

但是,十字軍東征的失敗,只是加速了一個伊斯蘭、東正教和西方天主教勢力並存的多元世界的趨勢;拿破崙企圖「以強力」推廣民主的擴張戰爭,同樣也沒有導致單一的歐洲民主世界的出現,反而出現了一個由俄國參與,甚至一度由俄國沙皇亞歷山大一世左右局面,並與英、普、奧、土共治的維也納體系的誕生——正是這樣一個多元的體制在歐洲維持了被稱為「百年和平」較長時間的穩定。

至於今天的北約東擴是否會重蹈歷史的覆轍:由一元主義的追求為起點,最後還是落得個多元力量並存的結局,似乎還有待進一步的觀察。但是,以一元論為主軸的單邊主義擴張不合時代潮流,確實是難以違拗的事實。即使是擁有號令天下的軍事實力,有著拉幫結派的多方聯盟,也即便是擁有久經磨礪的意識形態和制度體系,一旦不思進取,迷信教條,抑或濫用權力,擴張無度,總會落到一個難以收拾的地步。

而居於總體弱勢的俄羅斯,在冷戰終結和蘇聯解體後二十六年來的磨難中,反倒是經受了考驗,凸顯了自強不息的頑強鬥志。

以多元共存來代替以往一元主導的格局,是一個從未經歷過的歷史大變局。若非經歷漫長而曲折的路途,難以設想會有任何斬獲。所需要的可能不僅是力量和勇氣,往往還更多地有賴於思想的健全與創意,方能編織出未來的俄羅斯、北約與歐洲安全格局的一幅清晰圖景。

相比之下,以往的西方擴張與冷戰後條件下北約東擴的最大不同點,是在西方依然具有綜合優勢的背景下,推行伴有深度戰略威懾成分的擴張,但是,畢竟還沒有發生大規模或全域性的武裝衝突和軍事戰爭。所以,儘管北約東擴來勢凶猛,也確實已經走向一個面臨全面軍事衝突的臨界點,但是,歷史的進步在戰爭與和平問題上的體現得十分清晰。這說明當今條件之下,依然還留存維護和平的機會,有待於各方有志者對此盡其一切可能的努力。

書籍介紹

本文摘錄自《廿一世紀歐洲聯盟的對外關係》,國立臺灣大學出版中心出版

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臺灣歐洲聯盟中心策劃・蘇宏達、周弘主編

作者:蘇宏達、周弘、吳志成、楊娜、陳新、李貴英、洪德欽、張華、石堅、莊嚴、林子立、金玲、朱景鵬、佟巍、楊三億、洪美蘭、馮紹雷、卓忠宏、臧術美、劉書彬、張浚、馮仲平、陳暘、陳麒安、余佳璋

本書是兩岸歐洲暨歐盟研究學界首次共編共著且同步出版的第一本歐盟研究學術專書,探索歐盟在經歷廿一世紀初一系列危機後,如何重新定位在國際事務上的角色,採取何種策略來實踐歐盟所堅持的理想、捍衛歐盟所在乎的利益。全書分上下兩篇,收錄廿篇專論,分別從總體和雙邊的角度,聚焦十個主題,每一個主題由兩岸學者各撰述一篇專論,是兩岸歐洲暨歐盟研究交流合作的新里程碑。

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Photo Credit: 國立臺灣大學出版中心出版

責任編輯:翁世航
核稿編輯:丁肇九