不能遺忘的新聞:823南台灣淹大水之後

不能遺忘的新聞:823南台灣淹大水之後
Photo Credit: 中央社
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每年投入上百億經費,易淹水面積從1150平方公里逐步減少,預計在前瞻計畫執行完成後剩92平方公里。但要防災成功與否的關鍵,也許不只是工程預算多寡。

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2018年的2月花蓮大地震、蘭嶼直升機墜毀、4月敬鵬大火、8月衛福部醫院大火、南台灣大水、10月發生台鐵28年來死傷最慘重的普悠瑪出軌,多次重大災害造成70人死亡,至少702人受傷。那些受傷的人,可能還在醫院;因為親人逝世而破碎的家庭,可能還在療傷,但事後政府提出的檢討、改善措施又做了多少?《關鍵評論網》為大家一一檢視。

2018年8月23日,一個熱帶性低氣壓從台灣西南部登陸,在台灣滯留22小時後從新竹、苗栗一帶出海,但低氣壓加上西南季風帶來大量降雨,加上適逢大潮,帶來最高944毫米的時雨量(台南曾文測站)。

這次大雨造成全台1250處淹水,其中以台南市、高雄市、嘉義縣市最為嚴重,根據行政院統計,全台淹水面積約4.6萬公頃,影響住戶約3.3萬戶,農業損失約8.72億元及學校損失約4.81億元,水災甚至造成7人死亡(大部分是在大雨淹水路段發生事故致死,或長者跌倒溺斃)、116人受傷,累計疏散撤離6938人。

為什麼823南部會大淹水?

行政院的報告中指出,過去台灣建置的區域排水只有10年重現期的保護標準(10年內最大雨量為標準,亦即24小時內雨量約為250至300毫米),但823強降雨的雨量,部分地區都超過500毫米,遠超過區域排水系統的設計保護標準,排水系統排除不及,低窪地區因外水壅高內水無法排出,加上適逢農曆14~16日的大潮,可重力排水時間極短,退水不易。

這次823淹水持續多日的地區包括高雄市部分鄉鎮、台南市麻豆、嘉義縣的東石、布袋、屏東縣的佳冬、林邊等,多是沿海地勢低漥或地層下陷區,更因地表大多低於海平面(多者甚至超過1公尺),無法用重力流方式進行排水,只能藉由抽水機等設備將內水抽出,當排水系統跟不上雨下的速度,水就沒其他地方可去,一直停在地面上到處漫流。

當時氣象專家彭啟明指出,823水災不少地方的雨量都超過當地預估值,這樣的暴雨在全世界不管有多好的建設可能都無法抵抗,或許要轉化,不怕水淹、遇到淹水能快速復原減少損失的較有韌性的方式,才是和極端天氣與災害共存的方法。

義守大學教授侯尊堯也強調,瞬間大豪雨造成部分地區淹水,已無法避免,但只要雨勢變小,淹水能立刻消退。因此,用「積水消退速度」檢驗治水成效,才符合治水工程的邏輯。

淹水過後,水利署也啟動調查檢討程序,並於9月14日審議通過「急待辦理之排水改善工作」,包括豪雨成災的雲林縣、嘉義縣、台南市、高雄市及屏東縣,在原本的預算額度內進行檢討,調整經費,並優先針對淹水較嚴重之瓶頸渠段進行改善工作。水利署表示,這些計畫經費約40億經費,通過後目前各計畫大多處於土地取得的作業階段。

改善排水之外,「滯洪池」進度又如何?

除了緊急撥款改善易淹水地區的排水系統,「滯洪池」的效能也被拿出來討論,以高雄為例,《聯合報》報導,高雄縣市合併後,高雄市新增12座滯洪池,全市共13座,總滯洪量296萬噸;豪雨來襲時,13座滯洪池發揮功用,最大蓄洪量達242萬噸,包含岡山地區典寶溪AB滯洪池148萬噸、寶業里滯洪池10萬噸,都達到百分之百滿水位。

政府近年投入不少建設經費興建滯洪池,將水分擔至土地上,而非由河道全部容納,2014年到2019年「流域綜合治理計畫」中就預計建立32座滯洪池、滯洪面積總計約為406.82公頃、滯洪體積約為916.34萬立方公尺,及增設30處抽水站。

不過滯洪池除了所需經費高之外,用地取得也經常遭遇困難。時任行政院長賴清德2018年9月到立法院專案報告時,立委黃國昌就提出水利署規畫要完成32座滯洪池卻只完成7座,執行效率差,整體完工率只有21.8%,其他都還在「協調」,賴清德當場回應達成率確實太低,必須「嚴厲檢討」。

經濟部後來說明,因大部分滯洪池工程均須取得用地,須和地主溝通協調、或因地下埋有廢棄物需處理等因素,造成部份滯洪池工程初期進度較慢無法順利推動,像是這次淹水嚴重的嘉義縣還有荷苞嶼、貴舍、公館、新庄、溪墘等5個滯洪池,因台糖地還無法同意縣府取得,若完成5座滯洪池,將可增加約250萬立方公尺滯洪量。

而根據2月1日再次詢問水利署的最新進度,32座的土地取得問題皆已解決,8件已完工,8件未發包,16件已發包並陸續施工中。

根據行政院的0823專案治水報告經濟部豪雨後應變工程檢討報告及《關鍵評論網》訪問水利署河川海岸組組長莊曜成,水利署針對823豪雨成災,提出未來治水的5大規劃和進度如下:

方向 具體作法規劃 目前進度
加速完成基礎保護設施,改善內水(堤防內洪水)積淹情形 推動河川、排水及海岸相關整治改善計畫,針對河川流域全面性進行非破壞性安全檢測,確保河防安全。

目前已完成1007條排水及33條河川綜合治水規劃,及1414公里堤防護岸、142座抽水站,尚未完成的工程都由前瞻計畫編列經費持續執行。

前瞻計畫中,下水道經費240億及河川排水經費370億,將針對淹水嚴重地區優先改善。

推動「逕流分擔及出流管制」

藉由土地與水道共同分擔降雨,增加土地耐淹能力,減少洪災威脅及損失。

將原本「排水管裡辦法」中有關開發面積大於2公頃應提送排水計畫書審查之規定納入《水利法》。

經濟部已完成《水利法》修正,新增「逕流分擔與出流管制」專章,並依法研擬訂定4項子法草案,都已完成準備要公告,預計3月就可以實施。

運用道路加高截流與低地農田蓄洪 建立多道防線,增加道路和農田的儲洪空間,保護聚落安全。 由於涉及農田與道路,需和農業及交通單位協調,目前由水利署在雲林和嘉義等地勢較低區域,找到2、3個適當地點,將在3月全國治水會議時進一步溝通。
臨時擋水設施 採用輕便且組裝容易及迅速之擋水板,因應瞬間大豪雨,甚至可作為第二道防線。 2018年9月時,823淹水嚴重的嘉義縣布袋鄉商港已經進行裝設,其他地方持續規劃中。
推動智慧水利防災:運用防災科技強化防災體系 透過「監控、預警、通報及應變」,提高防災效率,強化現有的防災體系。(例如藉感測元件及通訊技術掌握降雨與水位資訊,配合即時淹水預警模式與大數據分析)

政院要求中央氣象局針對除了颱風之外其他可能致災的天氣型態(例如熱帶性低氣壓及西南氣流),訂定相關發布流程,以利地方政府應變作業需要。

至於淹水、水庫洩洪、河川水位等警戒訊息,將由水利署用預報降雨資料,進行河川未來72小時的水位預報,於災害來臨前半日至1日前發出,提供地方政府參考。

「治水」的反思

台灣十多年來,從1159億預算的「易淹水地區水患治理計畫」,到659億的「流域綜合治理計畫」,以及接下來接續723億的「前瞻基礎建設:縣市管河川及區域排水整體改善計畫」(約佔水環境建設經費2500億的三成),每年投入上百億經費,易淹水面積從1150平方公里逐步減少,預計在前瞻計畫執行完成後剩92平方公里。但要防災成功與否的關鍵,也許不只是工程預算多寡。

資深環境記者朱淑娟評論指出「治水預算不可能無止盡編列,何況保護標準無論提高多少,都追不上氣候變遷的腳步。」,落實「逕流分擔、出流管制」也並非水利署單方面就能辦到,包括營建署要修訂「非都市土地開發審議作業規範」納入相關規範;農委會應檢討農田降挖蓄洪;交通部則檢討道路分隔島有沒有辦法降挖,讓道路就地滯洪,而不是把水排到兩側;這些都待跨部會協調溝通。

行政院在專案報告中指出,未來透過政府組織改造,中央氣象局未來將移至環境資源部,並改組為「中央氣象署」三級機關,環境資源部也將整併部分水利署及營建署業務,成立水資源保育署。

823淹水後,行政院雖提出「全國治水檢討會議」,各區座談會也從1月下旬開始在全台巡迴召開,3月還要開「全國治水檢討會議」。不過,前內政部長李鴻源曾表示,如果「地方一淹水就向中央要錢做工程,中央沒錢就編列特別預算,立委不通過就是不愛台灣」的觀念不改,這樣的「治水國是會議」開再多也是枉然。

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核稿編輯:羊正鈺

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