不能遺忘的新聞：823南台灣淹大水之後

2018年8月23日，一個熱帶性低氣壓從台灣西南部登陸，在台灣滯留22小時後從新竹、苗栗一帶出海，但低氣壓加上西南季風帶來大量降雨，加上適逢大潮，帶來最高944毫米的時雨量（台南曾文測站）。

這次大雨造成全台1250處淹水，其中以台南市、高雄市、嘉義縣市最為嚴重，根據行政院統計，全台淹水面積約4.6萬公頃，影響住戶約3.3萬戶，農業損失約8.72億元及學校損失約4.81億元，水災甚至造成7人死亡（大部分是在大雨淹水路段發生事故致死，或長者跌倒溺斃）、116人受傷，累計疏散撤離6938人。

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為什麼823南部會大淹水？

行政院的報告中指出，過去台灣建置的區域排水只有10年重現期的保護標準（10年內最大雨量為標準，亦即24小時內雨量約為250至300毫米），但823強降雨的雨量，部分地區都超過500毫米，遠超過區域排水系統的設計保護標準，排水系統排除不及，低窪地區因外水壅高內水無法排出，加上適逢農曆14～16日的大潮，可重力排水時間極短，退水不易。

這次823淹水持續多日的地區包括高雄市部分鄉鎮、台南市麻豆、嘉義縣的東石、布袋、屏東縣的佳冬、林邊等，多是沿海地勢低漥或地層下陷區，更因地表大多低於海平面（多者甚至超過1公尺），無法用重力流方式進行排水，只能藉由抽水機等設備將內水抽出，當排水系統跟不上雨下的速度，水就沒其他地方可去，一直停在地面上到處漫流。

當時氣象專家彭啟明指出，823水災不少地方的雨量都超過當地預估值，這樣的暴雨在全世界不管有多好的建設可能都無法抵抗，或許要轉化，不怕水淹、遇到淹水能快速復原減少損失的較有韌性的方式，才是和極端天氣與災害共存的方法。

義守大學教授侯尊堯也強調，瞬間大豪雨造成部分地區淹水，已無法避免，但只要雨勢變小，淹水能立刻消退。因此，用「積水消退速度」檢驗治水成效，才符合治水工程的邏輯。

淹水過後，水利署也啟動調查檢討程序，並於9月14日審議通過「急待辦理之排水改善工作」，包括豪雨成災的雲林縣、嘉義縣、台南市、高雄市及屏東縣，在原本的預算額度內進行檢討，調整經費，並優先針對淹水較嚴重之瓶頸渠段進行改善工作。水利署表示，這些計畫經費約40億經費，通過後目前各計畫大多處於土地取得的作業階段。

改善排水之外，「滯洪池」進度又如何？

除了緊急撥款改善易淹水地區的排水系統，「滯洪池」的效能也被拿出來討論，以高雄為例，《聯合報》報導，高雄縣市合併後，高雄市新增12座滯洪池，全市共13座，總滯洪量296萬噸；豪雨來襲時，13座滯洪池發揮功用，最大蓄洪量達242萬噸，包含岡山地區典寶溪AB滯洪池148萬噸、寶業里滯洪池10萬噸，都達到百分之百滿水位。

政府近年投入不少建設經費興建滯洪池，將水分擔至土地上，而非由河道全部容納，2014年到2019年「流域綜合治理計畫」中就預計建立32座滯洪池、滯洪面積總計約為406.82公頃、滯洪體積約為916.34萬立方公尺，及增設30處抽水站。

不過滯洪池除了所需經費高之外，用地取得也經常遭遇困難。時任行政院長賴清德2018年9月到立法院專案報告時，立委黃國昌就提出水利署規畫要完成32座滯洪池卻只完成7座，執行效率差，整體完工率只有21.8%，其他都還在「協調」，賴清德當場回應達成率確實太低，必須「嚴厲檢討」。

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經濟部後來說明，因大部分滯洪池工程均須取得用地，須和地主溝通協調、或因地下埋有廢棄物需處理等因素，造成部份滯洪池工程初期進度較慢無法順利推動，像是這次淹水嚴重的嘉義縣還有荷苞嶼、貴舍、公館、新庄、溪墘等5個滯洪池，因台糖地還無法同意縣府取得，若完成5座滯洪池，將可增加約250萬立方公尺滯洪量。

而根據2月1日再次詢問水利署的最新進度，32座的土地取得問題皆已解決，8件已完工，8件未發包，16件已發包並陸續施工中。

根據行政院的0823專案治水報告、經濟部豪雨後應變工程檢討報告及《關鍵評論網》訪問水利署河川海岸組組長莊曜成，水利署針對823豪雨成災，提出未來治水的5大規劃和進度如下：

方向	具體作法規劃	目前進度
加速完成基礎保護設施，改善內水（堤防內洪水）積淹情形	推動河川、排水及海岸相關整治改善計畫，針對河川流域全面性進行非破壞性安全檢測，確保河防安全。	目前已完成1007條排水及33條河川綜合治水規劃，及1414公里堤防護岸、142座抽水站，尚未完成的工程都由前瞻計畫編列經費持續執行。 前瞻計畫中，下水道經費240億及河川排水經費370億，將針對淹水嚴重地區優先改善。
推動「逕流分擔及出流管制」	藉由土地與水道共同分擔降雨，增加土地耐淹能力，減少洪災威脅及損失。	將原本「排水管裡辦法」中有關開發面積大於2公頃應提送排水計畫書審查之規定納入《水利法》。 經濟部已完成《水利法》修正，新增「逕流分擔與出流管制」專章，並依法研擬訂定4項子法草案，都已完成準備要公告，預計3月就可以實施。
運用道路加高截流與低地農田蓄洪	建立多道防線，增加道路和農田的儲洪空間，保護聚落安全。	由於涉及農田與道路，需和農業及交通單位協調，目前由水利署在雲林和嘉義等地勢較低區域，找到2、3個適當地點，將在3月全國治水會議時進一步溝通。
臨時擋水設施	採用輕便且組裝容易及迅速之擋水板，因應瞬間大豪雨，甚至可作為第二道防線。	2018年9月時，823淹水嚴重的嘉義縣布袋鄉商港已經進行裝設，其他地方持續規劃中。
推動智慧水利防災：運用防災科技強化防災體系	透過「監控、預警、通報及應變」，提高防災效率，強化現有的防災體系。（例如藉感測元件及通訊技術掌握降雨與水位資訊，配合即時淹水預警模式與大數據分析）	政院要求中央氣象局針對除了颱風之外其他可能致災的天氣型態（例如熱帶性低氣壓及西南氣流），訂定相關發布流程，以利地方政府應變作業需要。 至於淹水、水庫洩洪、河川水位等警戒訊息，將由水利署用預報降雨資料，進行河川未來72小時的水位預報，於災害來臨前半日至1日前發出，提供地方政府參考。

「治水」的反思

台灣十多年來，從1159億預算的「易淹水地區水患治理計畫」，到659億的「流域綜合治理計畫」，以及接下來接續723億的「前瞻基礎建設：縣市管河川及區域排水整體改善計畫」（約佔水環境建設經費2500億的三成），每年投入上百億經費，易淹水面積從1150平方公里逐步減少，預計在前瞻計畫執行完成後剩92平方公里。但要防災成功與否的關鍵，也許不只是工程預算多寡。

資深環境記者朱淑娟評論指出「治水預算不可能無止盡編列，何況保護標準無論提高多少，都追不上氣候變遷的腳步。」，落實「逕流分擔、出流管制」也並非水利署單方面就能辦到，包括營建署要修訂「非都市土地開發審議作業規範」納入相關規範；農委會應檢討農田降挖蓄洪；交通部則檢討道路分隔島有沒有辦法降挖，讓道路就地滯洪，而不是把水排到兩側；這些都待跨部會協調溝通。

行政院在專案報告中指出，未來透過政府組織改造，中央氣象局未來將移至環境資源部，並改組為「中央氣象署」三級機關，環境資源部也將整併部分水利署及營建署業務，成立水資源保育署。

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823淹水後，行政院雖提出「全國治水檢討會議」，各區座談會也從1月下旬開始在全台巡迴召開，3月還要開「全國治水檢討會議」。不過，前內政部長李鴻源曾表示，如果「地方一淹水就向中央要錢做工程，中央沒錢就編列特別預算，立委不通過就是不愛台灣」的觀念不改，這樣的「治水國是會議」開再多也是枉然。

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核稿編輯：羊正鈺